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中国的经济开发区何去何从
上海厂房网 2006年12月06日14:56 观察与思考
在科学发展观和土地新政之下,曾经在引进外资和发展经济中立下汗马功劳的经济开发区过多过滥等诸多问题日渐被推到舆论的风口浪尖,中国的经济开发区又该何去何从?

开发区问题多多

不久前,在厦门举行的第十届中国国际贸易投资洽谈会“国家级经济技术开发区持续健康发展论坛”上,商务部外资司副司长孙鹏代表商务部发布的《中国国家级经济技术开发区发展报告(2006)》透露,对办得不好和不符合国务院要求的国家级经济技术开发区实行“黄牌”警告,甚至撤销。消息一经传出,便在不少开发区引起了震动,不少地方的开发区变得危机重重,甚至岌岌可危,中国的开发区何去何从?

近几年来,“开发区”三个字在各类媒体上频频曝光,违法圈地的是开发区、强制拆迁的是开发区、扰乱土地市场的是开发区、损害国家利益的也是开发区。当年被邓小平同志称为“大有可为”的开发区如今竟频频面临被清理整顿的命运,无不令业界哀叹。

1984年,为带动沿海经济发展,中央在沿海地区设立了经济技术开发区,开启了经济开发区的新时代。此后,经国家或地方政府批准,为吸引外资、发展高新技术、促进地区经济发展而划定明确范围,实行相对特殊体制和优惠政策的特定经济区域如雨后春笋般发展起来。目前国家经济技术开发区、国家高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、国家旅游度假区、边境经济合作区和各级地方政府批准的各类园区等种种名义下的开发区数不胜数。

在蓬勃发展的同时,开发区的各种问题也接踵而来,导致国家数次花费巨大的力气来整顿开发区。1993-199 4年国家整顿不规范开发区;1997年和1998年国家连续两年冻结批准建设用地;2003-2004年国务院暂停审批各类开发区,国家发展和改革委员会、 国土资源部、监察部、建设部、 审计署等五部委大力整顿开发区建设用地。在此次土地新政之下,国家相关部委同样下大决心来整治开发区。

经过数次整顿和曝光,开发区用地现状中许多长期存在的不合理现象和运营中亟待解决的问题令人触目惊心。

开发区土地过多过滥导致的资源不良利用还引发了众多的社会问题。这在很多地方首先是集中体现在农民移民的安置问题上。由于地方政府建设开发区占用农民大量的耕地,但是由于国家的征地补偿政策还不完善,给农民的征地款仅是很低的补偿标准,或者不能到位、克扣、挪用、截留,由此会带来严重的社会动荡问题,某三农专家如是解释说。

同时,开发区中由于低地价引起的违法和腐败问题也是屡见不鲜。据调查,目前我国80%的违法用地是地方政府行为。有的地方开发园区的土地出让金远低于成本价,财政经费被用来补贴土地开发成本,不仅使地方政府背负起巨大的财政负担,还造成国有资产大量流失,据有关资料统计,近年来,违规土地出让、转让所造成的国有资产流失每年可达上百亿元人民币。中国社会科学院社会学研究所陆建华博士解释说:“各地乱建的开发区在招商引资政策执行过程中有很大的随意性,而这种随意性使得权力寻租成为可能,成为滋生腐败行为的温床。”

在国家的税收征管上,开发区也屡屡受到批评。今年6月3日,在人民大会堂举行的中国科学与人文论坛上,国家审计署审计长李金华就透露,国家审计暑在专项审计时发现,6省区80个开发区由于二元税制下实行的不规范操作,导致除正常减免税收外,税收流失65亿元。

实际上,现在开发区的政策还面临WTO的诸多挑战。《中华人民共和国加入议定书》第一部分第二条“贸易制度的实施”中明确指出,WTO协定适用于整个中国关税领土,包括边境贸易地区、民族自治地区、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区以及其他在关税、国内税和法规方面已建立特殊制度的地区。开发区作为一类特殊经济区,必须纳入WTO框架下,全面遵守有关协议和条款。开发区如何全面遵守WTO有关条款实际上在不少地方还是一个难题。

即便是开发区没有这些弊病,随着资源和土地条件发生变化,未来5年,政府对于开发区的支持性政策很可能发生相当大的变化,届时开发区是否可以成功地“升级换代”还存有疑问;“一旦开发区达不到可观的产业聚集效益,反而会变成当地的经济负担,那它也只有消亡了。”业界人士甚不乐观的说。

在此内外交困之下,许多地方的开发区何去何从正牵动着诸多人的神经。

问题滋生的背后

本来开发区的设立都是有一定程序的,其设立、运营与政策优惠也都是经过省、市、县级人民政府红头文件审核批准的,都属于合法行为,但是在每一次“清理风暴”中都有大量的开发区落马。中央一次次花大力气整顿,而“圈地风”、“逃税风”却一次次死灰复燃。为何开发区会形成这种“治而又乱,乱而又治”的怪圈呢?人们不禁发问。

深入探究开发区建设过多过滥等诸多问题的原因,学界人士解释其原因主要有:

首先,我国现在对干部考核偏重以引资量、经济总量等为指标,考核标准单一,激励制度被扭曲。造成了地方政府在开发区建设过程中只重数量,不重质量,地方政府领导将园区的建设作为一项“政绩工程”、“形象工程”,热衷于搞一些“ 新题材”、“大手笔”,最终一味表现在扩张用地上做文章,以至大量圈地。

即便是在一些实实在在想通过开发区建设来发展经济的地方,有的地方政府对开发区作为投资载体的认识还是很不足,认为开发区只是圈起一片土地,这就造成了对投资载体(包括硬件和软件)建设不够重视,只将注意力集中在土地上。在地区利益的驱动下,盲目求大,大量征地。土地征用之后,想“筑巢”而没有足够的资金,由于区位条件,载体建设等原因,“ 凤凰”吸引不来,想“引凤筑巢”更加不可能,滚动开发亦不能实现。

而在客观上,我国各类开发区归口于不同部门审批和管理,开发区的开发和管理也多由政府主导,是各级政府的税收来源和政绩工程,因而出现“一市多区”,形成国家、省级、乡镇三级开发区共同发展的局面。

在开发区内部的运营上,目前多数开发区实行政企合一的开发模式,其特点是开发区行政机构兼具管理者和开发商双重功能,办事效率较高,在开发初期管理者的能动作用较大,是开发区建设初期的常用开发方式。但是,随着各地开发区的不断发展壮大,这种模式的弊端也逐渐显现:本位意识、局部利益主导开发区规划,产业布局雷同、基础设施重复投资、出现恶性竞争。

在存在问题最多的省级以下的开发区中,土地审批权违规层层下放也是诱发其违规的一个重要原因。现在各地将外经贸、工商行政管理等管理权下放的同时也将土地开发管理审批权下放。在镇、村级工业园中,土地的实际处置权掌握在乡、镇、村及村民小组手中。在招商引资的过程中农村基层组织通过谈判明确土地使用条件后,村镇负责向市级国土部门提出用地申请并确保取得用地批准文件。市级土地管理部门仅成为完善手续的部门,土地管理部门的审批权实际上下放到了基层政府。

而开发区在审批之后盲目圈地,对土地利用没有规定严格的标准和程序,规划不合理或没有权威性。进园企业在园区内部圈地,管理者出于强烈的引资欲望,没有足够的动力规范这种行为,其结果是土地产出率低。由于工业用地的粗放使用,随着经济总量的攀升,项目较多的园区开始感到建设用地不足,但又存在土地大量被圈占、闲置的现象。

虽然不少开发区面临层层的问题,业内专家还是提醒说,开发区普遍还是符合市场经济之规模经济效应规律和不平衡发展规律,符合邓小平理论和对外开放政策,符合国际惯例和我国经济发展的需要的,具有强大的生命力和发展前景。一些符合时代发展的省级以下开发区为地区的发展和经济建设以及就业等方面都做出了巨大的贡献,因此在整顿中应依据实际情况整改或合并,不能一概而论,全部否定。

这种看法一定程度上代表了现在官方的意见,上述 《报告》就称,“实践证明,以国家级经济技术开发区为典型的 ‘布局集中、产业聚集、土地集约’的园区发展模式,在土地、能源日趋紧张和环境保护日益迫切的新形势下,继续发挥着重要作用。”

因此,可以预见的是,开发的重生或许是不少地方开发区的出路,业界普遍如是认为。

期待“后开发区时代”

在不少地方开发区的重生之路上,学界和业界现在都比较一致的认为推动开发区进入“后开发区时代”或许是最好的出路。

而要步入“后开发区时代”,无疑制度创新就是根本的保障。“近二十年来,我国开发区取得的巨大成就即得益于制度创新,当开发区经济初具规模,且重复建设阻碍其进一步发展时,还必须依靠制度创新。”北京大学某著名经济学家如是评论说。

不少学者建议开发区制度的创新要以企业型管理模式代替行政区管理模式,即从政府主导向市场主导过渡,使开发区改变其作为当地政府属下的一个行政区或行政机构的身份,成为企业型组织,开发区管理者成为独立的市场利益主体,开发区成为以土地开发经营、产业投资、管理服务等为主业的经济实体,并以实现企业的内在价值为其经营目标。这样既可有效避免各级政府从自身利益出发而导致滥设开发区、恶性竞争等现象,又可实现市场化配置开发区资源。企业型管理模式在中外开发区发展过程中均有实践,新加坡裕廊工业园区和我国的一些国家级开发区便树立了很好的榜样。

面对部分优质开发区在土地上的发展瓶颈,业界则建议国家对在城市总体规划范围内达到较高投入产出水平(土地集约程度较高)的优秀开发区应考虑其土地单位面积产出大、上缴利税多的现状,优先统筹解决土地的问题,或同意以跨地区异地开垦补充耕地的方式来实现耕地数量的动态平衡,以此进一步增强开发区发展的动力。

在开发区退出问题上,《中国国家及经济技术开发区发展报告》所提及的开发区退出机制便很受好评。的确,开发区的地位与作用决定了开发区的建设只能是“锦上添花”,绝不能搞“雪中送炭”和“扶贫工程”。学界就普遍认为要改变全国范围内开发区过多过滥和部分开发区浪费土地资源的现象,必须建立开发区优胜劣汰的机制,即由国家开发区管理部门以土地的高效利用为核心,制定开发区考核指标和考核办法(如开发区土地利用评价体系等),达到各项指标的,国家予以重点支持,考评不合格的,降级、限制或停止土地的审批和使用。

也有人提议说,针对各地还存在众多规模小、客观条件差的开发区这一现状,在清理整顿的同时,要想在短期内依靠它们自身实力增加基础设施投入,提高管理服务水平、投资项目质量和开发效益,较难实现。因此,通过市场机制进行开发区间的收购和兼并这样的途径,将能从根本上解决“一市多区”和功能重复、产业雷同问题。

同时,我们还要加快制定国家统一的《开发区法》,为开发区的进一步发展提供法律保障。由于开发区不是一级政府,没有立法权,只有一定的经济管理权限和部分社会管理权限,对于开发区的法律地位还不明确,导致开发区发展过程中出现部门分割、职能交叉、政策不畅通等问题。目前,省级政府一般制定有《经济技术开发区管理条例》等地方性法规,但国家级的关于经济技术开发区的法律还没有出台,成为制约今后经济技术开发区发展的重要因素。因此,必须加快制定国家统一的开发区法,明确和保障开发区的法律地位,促进开发区持续、稳定和健康的发展。

阳光总在风雨后,经过暴风雨的洗礼,相信在制度创新与法律的相应保障之下,开发区必将步入一个崭新的“后开发区时代”,人们期待着。
稿源:观察与思考
编辑:厂房招商网
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