应当说，《全国工业用地出让最低价标准》的出台，是近年来发布的直接调控工业用地价格的最强硬的指标，对地方政府触动之深、波及面之广，是前所未有的。因此，分析其实施的预期影响，对于更好地执行工业用地出让最低价标准和有效实现政策目标，具有现实意义。
最低价标准，是一种理性管理理念
《标准》的本质是稀缺资源价格保护，工业用地出让最低价标准是政府的调控价格而非现实市场上的实际价格。因此，其价格水平、价格形成机制显然不仅仅包括“市场理性”因素，而是着重体现了一种理性管理的理念。事实上，我国目前的工业用地市场，还不是完全竞争意义上的理性、规范的市场，其现实价格在很大程度上是偏离其应有价值的。因此，政府通过调控价格进行适时、适度的干预是对这种偏离的纠正，是对工业用地市场化进程的促进。《标准》的颁布，既是政府的调控价格，也是执法的警示“红线”。作为价格，它体现了现行条件下土地资源的基本价值，并综合考虑了经济、社会等政策走势的影响；作为“红线”，它可以作为“低价出让国有土地”的判断标准，增强法律的可操作性。
与以前有关政策要求制订的“协议出让最低价标准”相比，这次《标准》的显著特点在于它的统一性和刚性。根据国土资源部的调查显示，此前各省自行制订的协议出让最低价标准各种各样，有的为土地各项成本之和，有的为基准地价的一定比例，有的仅为土地出让金。这种“各自相对独立，全国差异显著”的标准体系显然既不利于有效规范土地市场，也不利于宏观上的区域平衡和政策引导。所以，规范内容、统一标准是土地管理和宏观调控大势所趋。从这个意义上讲，《标准》的统一性不是价格水平的全国统一，而是测算思路与方法的统一、内涵的统一、适用条件的统一，而且明确了配套的执行政策。与以前的“协议出让最低价不得低于基准地价的７０％”的政策要求相比，大大提高了执行的刚性。那些习惯于在“修正”上动脑子、钻空子的做法恐怕就少有用武之地了。
多重影响，积极与消极并存
基于《标准》的性质与特点，笔者认为，其影响至少可以归纳为三类。
第一类：《标准》实施将带来的最直接的影响，也是政策出台的基本目标，具体包括两个方面：
一是提高工业用地价格，规范土地市场。标准出台的首要原因在于大量工业用地的低价、甚至零地价出让，抑制了宏观调控的效果。根据对全国３１个省（市、区）的实际案例测算结果显示，现行全国工业用地一般状态下最低平均实际成本约为１２０元／平方米，其中东、中、西部的成本价水平分别为１６０元／平方米、８３元／平方米、１０５元／平方米。而全国工业用地平均成交价则为９１元／平方米，其中东、中、西部的成交价水平分别为１２９元／平方米、７２元／平方米、６３元／平方米，实际成交价格远低于现实成本，而且，这种现象已持续多年。为解决上述问题，这次《标准》在测算过程中，体现了成本控制原则，即工业用地出让最低价不低于其基本成本，并适当考虑了征地补偿费用上涨等因素的影响。显然，与目前多数地区赔本卖地的现实相比，《标准》的出台必将显著提高工业用地出让价格，并成为执法监督、打击低价出让土地行为的重要判定标准。二是启动工业地价杠杆，协调区域经济发展。按照国务院２００６年３１号文件的有关要求，工业用地出让最低价标准在制订过程中充分考虑了土地等级、区域土地利用政策，体现了我国东、中、西部地区经济发展水平的差异，同时也考虑了区域产业政策和经济发展布局的宏观战略。对全国２８６４个县市的最低价标准水平统计分析显示，全国最低价标准均值１７９元／平方米，其中东、中、西各区域的区域均值分别为２６９元／平方米、１４３元／平方米、１０５元／平方米，东、中、西部地区差异显著，各区域所辖重点城市的最低标准均值显著高于所在区域的区域均值。因此，标准在总体上呈现“东部高于西部、沿海高于内陆”的变化趋势，体现了在不同区域间形成合理的工业用地价格差异，有利于鼓励区域间产业结构的调整和产业的梯度转移，发挥土地政策对区域协调发展的宏观调控作用，推进区域间协调发展。
第二类：潜在的积极影响。这是标准与其他土地管理政策相结合将带来的综合影响，同样具有不可忽视的意义。
一是进一步促进工业用地向园区集中。长期以来，我国工业用地一直处于摊大饼、撒芝麻盐式的发展状态，分散无序的布局，极大地浪费了土地资源。近年来，随着集约节约用地理念的树立，各地纷纷提出了“工业向园区集中”的政策，但是，各地执行效果悬殊。这次《标准》的覆盖范围是全国二千八百多个县级行政单元的整个行政辖区内的国有土地，即每个县级单元内，不论国有土地是位于县城区还是村庄、集镇内，不论是位于工业园区之内还是之外，出让时均执行统一的最低价标准。对用地方而言，投入同样的土地费用，与其获取散落于乡、镇的零星土地，显然不如获得基础配套程度较高，土地区位条件较好、具有一定产业集聚效应的工业园区内的土地。因此，同一行政区内执行统一标准有利于引导工业用地在同一区域内相对集中，防止零散布局。事实上，为了充分考虑《标准》的实施效果和有关各方的心理接受程度，在标准的测算过程中，已经对园区内外工业用地成本的差异做了适当修正，《标准》的实施，对于迫使多数工业用地集中布局、节约集约用地，具有积极的潜在影响。
二是强化工业用地执行“熟地出让”政策。近年来，“熟地出让”的政策要求随着土地收购储备的规范管理而逐步加强。从规范土地市场的角度分析，“熟地出让”虽然往往需要用地方一次缴纳较高的取得费用，但是节约了用地方的土地开发成本，降低了开发风险，同时有利于用地方控制开发周期，及时将土地要素转化为土地产品，也有利于政府宏观调控目标的实现。目前，对于通过招拍挂出让的商业、居住用地而言，“熟地出让”在数量上已占绝对优势，而对于主要通过协议方式出让的工业用地而言，生地或毛地出让、企业代政府进行开发配套的情况较为普遍。按照国发３１号文的有关规定，工业用地必须实行招拍挂出让，规则的改变再一次提出了工业用地“熟地出让”的要求。国土资源部《关于发布实施〈全国工业用地出让最低价标准〉的通知》第二条明确规定，各地国土资源管理部门“不得以土地取得来源不同、土地开发程度不同等各种理由对规定的最低价标准进行减价修正。” 这一规定一方面可有效防止一些地方在《标准》下发后，以各种理由修正最低价标准、减免或补贴地价款，从而变相降低最低价标准等行为，另一方面也有利于促进地方政府“熟地出让”，提高土地利用效率。这里需注意的是，一些地方政府为体现给企业的“优惠”，虽然不能减免或补贴地价，但有可能在开发配套上做文章，把土地做成“过熟”，比如免费赠送地上的厂房或其他高于地价标准所涵盖的配套设施等，对此，需要进一步研究制订相应措施予以规范。
三是引导部分工业项目以短期出让或租赁的形式获取土地。关于“出让”和“租赁”之争，是土地市场开放特别是土地参与宏观调控以来一直为人所关注的问题。事实上，二者各有优劣，分别适用于不同的用地类型和不同社会发展背景。对多数普通生产型工业项目用地而言，考虑企业投资运营的特点、生产线的生命周期等因素，短期出让或租赁的方式更有于提高工业用地利用效率。目前，我国一些省份正在酝酿或已经开始推行工业用地租赁政策。这次发布的工业用地出让最低价标准提高了工业用地取得成本，有可能使某些企业难以一次性支付５０年期的出让金，企业为减轻短期内的资金压力，会倾向于以租赁或短期出让的方式获得工业用地，这与土地利用政策导向是相一致的。
四是有利于增加民生用地，稳定房地产市场。《标准》的目的是利用价格机制，严控工业用地供应“闸门”。如果这一目的实现，必能抑制工业项目滥占土地的现象，压缩工业用地数量，从而“挤出”一部分土地用于其他建设。在前不久召开的国土资源厅局长会议上，国土资源部李元副部长表示，在今后的用地指标分配上将增加民生用地。显然，在总量控制不放松的前提下，这一部分增加的指标必将有一部分来自压减的工业用地。可见，标准的实施正是有效地配合了供地政策的调整。
第三类：可能发生的负面影响也应重视。
经验告诉我们，即使设计完美的政策，出台之后也有可能出现执行异位，引发负面影响。因此，新政出台之际，我们应该作正、反全方位分析，对可能发生的各种情况充分预测并探讨适当的解决办法。笔者认为，应跟踪《标准》的实施情况，着重考虑针对以下可能出现的问题的对策。
一是炒卖已有工业用地。近几年，炒卖工业用地现象已经在一些省市显现，个别地方甚至很严重。一方面用地者通过不规范的渠道从政府获得几万元一亩的低价出让工业用地，另一方面又将其转变用途后，以几十万元甚至上百万元一亩的高价转让，非法占有高额土地增值。一些地方用地者大面积圈占、囤积工业用地的现象并不罕见。
标准出台后，工业用地价格显著上升，有可能为一些已经囤占了大量工业用地的用地方提供投机空间。笔者建议，应当出台配套政策，通过征收土地增值税、严格控制用途转变、依法查处闲置土地等途径的综合作用，抑制炒卖工业用地。
二是违法占用集体土地。《标准》的覆盖范围仅为国有土地，有可能促使一些企业把用地目标转向农民集体土地。虽然现行法律法规对集体土地的使用限制具有严格规定，但违法征占集体土地的现象仍然存在，集体建设用地隐形市场的存在也是不争之实。提高国有工业用地价格，会不会导致违法占用集体土地现象的增加呢？笔者认为，在一定条件下开放集体建设用地市场应该是改革方向，将城乡建设用地纳入统一的市场，通过统一的市场规范进行协调管理，能够形成二者之间的良性竞争，在此方面应当进行深入探讨，尽快形成“两种产权，一个市场”的统一协调管理模式。 |
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