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对工业用地出让方式转变的理性思考
上海厂房网 2007年10月26日13:05 评估师信息网
随着我国土地使用制度改革的深化与土地市场的发育,土地资产的价值得到了越来越充分的显化,土地的配置与利用在市场机制的引导下也逐步走向优化与高效。但是,由于我国的土地市场机制脱胎于计划经济体制的母体,所以不可避免地在某些领域与环节还或多或少残留着计划经济体制的痕迹,其中一些已经成为影响我国土地市场化进程和土地集约利用的制约性因素,工业用地协议出让便是其中较为突出的一个问题。协议出让的直接后果是土地的真实市场价值未能显化出来,国有资产和社会财富大量流失,并助长了土地投机行为。改革工业用地出让方式,将协议出让改为“招拍挂”出让,使市场机制在工业用地配置中真正发挥基础性作用已经势在必行。  
  
一、工业用地协议出让的原因追溯 

1、征地成本过低:地方政府协议出让工业用地的经济原因   

当前我国处于工业化快速发展时期,对工业用地的新增需求很大。在各个城市“退二进三”、“腾笼换鸟”政策的引导下,这种新增需求大多是通过征收城市周边的农地来解决的。农地征收中的征地成本不可避免地对工业用地出让方式产生了一定影响。从农地到待出让工业用地,实质上等同于从原材料加工成商品。在这个生产过程中,政府需要土地平整、配套设施建设等投入,连同征地成本和投资利润,共同构成待出让工业用地的市场价值,即C=C1+C2+P,C为待出让工业用地的市场价值,C1为征地成本,C2为土地平整、配套设施建设等投入,P为政府投资利润。在这三项构成中,C1本应该占绝大部分的份额,因为它不但包括土地补偿费、安置补助费等,而且还应包括用途转变带来的大部分土地增值(用途转变带来的土地增值对C起着举足轻重的作用),这部分土地增值理应归其先前的所有者农民所有,但在现实中,这些增值部分全部被地方政府拿走,实际到农民手中的C1就少得可怜。由于土地用途转变带来的巨额增值,地方政府投入很少,甚至根本没有任何投入,这就导致了在出让工业用地时,如果不考虑或较少考虑土地用途转变带来的增值,对地方政府而言,也不会产生什么明显的直接的损失。所以,地方政府就敢以大大低于市场价值的协议价格出让工业用地。这就是地方政府协议出让工业用地的深层次的经济原因。  

2、财政体制和政绩衡量机制:工业用地协议出让的制度原因 
  
我国现行的“分灶吃饭”财政体制是工业用地协议出让在制度层面的直接原因。在这种财政体制下,地方政府担负着发展地方经济、提高当地人民生活水平的重任,而这些必须以巨额的稳定的财政收入为支撑,这就迫使地方政府必须想方设法去谋求财政收入的最大化。招商引资,借以带动本地经济发展便成为大多地方政府的首选策略。怎么招,怎么引,怎么才能对投资商更具吸引力,各地政府各显其能,一系列优惠政策纷纷出台,土地这一重要的生产要素便自然而然地成为吸引客商的砝码和牺牲品,于是各地政府竞相压低地价,甚至不惜以零地价出让土地,这种近乎疯狂的做法也理所当然地只能选择可以掩人耳目的协议出让方式了。 
  
其次,我国的政绩衡量机制也对地方政府协议出让工业用地起了推波助澜的作用。当前我国很多地方政府都把GDP和招商引资成果作为衡量政府及官员政绩的重要指标,所以,在一些地方就出现了把招商引资作为硬性指标分配给政府各个部门甚至落实到人的不合理现象,为了完成任务,也就出现了一些党政官员满世界乱跑找投资商的不正常现象。地方政府如此的诚意十足,精明的商家们提出一些苛刻的条件(包括压低地价)也就在情理之中了。  
  
3、工业自身特性:一定程度上阻碍了市场化的配置方式  
  
在工业用地协议出让的原因分析中,我们不能忽略工业的特性问题。采取市场化的土地配置方式,必须以足够多的用地需求者为前提,而工业自身所具有的特性往往容易导致工业用地需求者的不足。不同性质和规模的工业项目,因其对原料产地、工艺流程、生产安全、交通运输、环境保护等方面的要求不同,其在区位选择、用地规模、配套设施、利用强度等方面的要求也有着明显的差异,这在客观上造成了工业用地不象商业、旅游、娱乐用地那样存在竞争充分的市场,也就在一定程度上阻碍了市场化的土地配置方式。
  
二、工业用地协议出让的弊端分析   
  
1、导致了土地市场的混乱无序   
  
工业用地协议出让,对用地者来说,是一种不公平、不公开、不公正的竞争,违背了市场经济体制的原则和要求,其结果必然扰乱正常的土地市场秩序。现实中一些企业将工业用地擅自改变用途的现象已经屡见不鲜。这主要是源于土地使用者取得土地的初衷并不在于工业用途,而在于以工业用地名义规避“招拍挂”的出让方式。这些土地使用者通过协议方式取得廉价土地后,伺机改变用途,便可获得数倍于工业生产所能带来的效益。如在工业用地上建造住宅、写字楼、别墅或商铺等。这种违法行为严重破坏和扰乱了正常的土地市场秩序。 

2、助长了土地投机之风,导致了土地的粗放低效利用   
  
由于工业用地的协议出让价格远远低于真实的市场价格,并且出让后的几十年间,增值利益巨大,这就刺激了一些企业以时间换金钱的炒地行为,大肆地圈占、囤积土地,购地后只进行少量投入甚至根本不投入,便等待时机转让,从中渔利。这直接导致了土地资源尤其是新增建设用地的大量闲置和低效利用。  
  
3、造成了国有土地资产、社会财富的大量流失和投资环境的恶化 
  
目前工业用地协议出让价格远远低于真实市场价值,有的甚至不及土地成本,比企业到银行抵押的金额还低,造成了土地资产和社会财富的大量流失,也直接导致了地方财政收入的减少,从而削弱了地方政府基础设施的建设力度,反而恶化了投资环境。  

4、为一些政府官员提供了寻租的空间   

由于协议出让是一种不公开的一对一的出让方式,交易过程隐蔽,这就为一些政府官员提供了寻租的空间。近年来查处的一些政府官员腐败案件,有不少和协议出让土地有着直接的关系。  

三、工业用地“招拍挂”出让的必要性与可行性分析 
  
根据以上分析可知,工业用地协议出让方式的种种弊端都是由于政府把强制性的公共权力带进市场,扰乱正常的市场秩序所致。这与我国建立社会主义市场经济体制的目标是格格不入的,变革这种充满计划经济体制色彩的土地配置方式,已经刻不容缓。让政府归位,充分发挥市场机制在工业用地配置中的基础性作用,创造各类市场主体平等使用生产要素的环境,是解决上述一系列问题的治本之策。2004年,国务院28号文件规定“除现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外,工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让”,这个文件明确为工业用地市场化配置指明了方向。实行工业用地“招拍挂”出让制度,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用将是健全和完善我国土地市场的重大举措和必要步骤。 
  
值得一提的是,一些业内人士虽然也认识到了低价协议出让工业用地的严重后果,但是又认为当前实行工业用地“招拍挂”条件尚不成熟,如贸然实行,会影响招商引资、制约当地经济发展等等。下面着重分析一下当前工业用地实行“招拍挂”的可行性。   
  
1、土地不可再生性的特性和政策对工业用地的控制,为工业用地“招拍挂”出让提供了市场基础土地供给总量是有限的,虽然人类可以通过转换土地用途来改变某类土地的数量与供给,如工业用地的增加就是主要靠改变城市周围农地的用途来实现的,但是这种改变要受到诸多因素的限制,比如耕地保护、失地农民就业、生态平衡、经济发展、粮食安全等,因此从长期来看,工业用地的供给必将是非常稀缺的。另外,近两年来,政府不断加大整治清理开发区的力度,开发区的数量和面积已经明显减少,工业用地的供给已经被严格控制,在一些地方,工业用地已经从过去的买方市场变为卖方市场,这说明工业用地需求市场的竞争态势已经开始逐步形成。这些都为工业用地“招拍挂”出让提供了市场基础。 

2、工业用地“招拍挂”出让不仅不会阻碍招商引资,反而能提高招商引资质量协议出让背后可能隐藏着土地使用者与政府人员的“非经济因素潜规则”,这恰恰是一些愿意按市场规则操作的公司所不愿意从事的。所以,规则和制度的不明朗,容易使一些投资商退却。采用“招拍挂”出让方式,为投资商提供了一个公开、公正、公平、秩序井然的市场环境,加上政府又可利用工业用地出让方式转变带来的收益加大基础设施和配套设施建设力度,在这些利好因素下,相信投资商们会不请自来。因为真正的投资商看中的是综合投资环境,不会单单因为土地成本而退出。其次,工业用地“招拍挂”后,可以有效抑制投机商们的圈地、炒地行为,这道门槛在一定程度上也就成了投资商和投机商的分水岭、试金石。  

3、已经推行多年的经营性土地“招拍挂”的经验、程序为工业用地“招拍挂”提供了很好的借鉴我国经营性土地从上个世纪90年代早期就开始实行“招拍挂”制度,并在2004年全国普遍实施,多年的推行已经形成了一套非常有效的程序和措施,这为工业性用地“招拍挂”制度的推行提供了经验和借鉴。其实工业用地和经营性用地在市场化运作上并没有本质的区别,以“招拍挂”出让都是供需平衡下的均衡价格,是供需双方都能接受的价格。因此,工业用地“招拍挂”制度不存在“摸着石头过河”的问题,相反会很顺畅地实施。  
  
4、市场机制的完善为工业用地“招拍挂”出让方式的实行提供了制度环境市场化经济已经在我国运转了数十年的时间,政府、企业和个人越来越懂得利用价格杠杆来调节市场行为。工业用地“招拍挂”出让方式很显然是在用地供给紧缺方式下,以“市场”的价格手段来自动调节用地需求,将稀缺的土地资源优化配置给了真正需要的、出得起价的企业,使土地价值显性化、土地利用最优化。   
  
四、工业用地“招拍挂”出让应注意的问题  
  
工业用地“招拍挂”在我国一些城市虽然已经开始实施,但仍处于起步和探索阶段,因此一些潜在的问题还未充分暴露出来。不过,“招拍挂”在其他经营性土地出让中已经运行了较长时间,其中必有—些共性的东西值得我们借鉴。通过分析其他经营性土地在“招拍挂”中遇到的问题,结合工业用地自身特点,我们认为工业用地在“招拍挂”出让中应注意以下问题。
  
1、工业用地出让信息应在指定媒体或场所公布并及时更新  

前面我们已经述及,工业自身的特性容易造成工业用地需求者的不足,而这是影响工业用地“招拍挂”出让的基础条件,克服这一先天不足的主要手段就是工业用地出让信息的充分公开化。  

地方政府应将拟出让工业用地的位置、面积、基础设施配套条件、出让底价、行业要求、投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重等信息和控制指标在指定媒体或场所公布,并且要根据出让情况及时更新,另外,还应通过媒体对拟出让地块的投资价值、前景、优势等内容进行全面的宣传。这样一方面可以使投资商全面、详细地了解到供地信息,克服以往工业用地供需市场信息不对称的缺陷,另一方面可以扩大竞争范围、创造更多的有效需求,从而有利于形成工业用地需求市场的竞争态势,为“招拍挂”出让提供良好的市场条件。  
  
2、工业用地的规划利用条件和控制指标要明确具体 
  
工业本身是一个非常宽泛的概念,各行业由于对工艺流程、生产安全、环境保护等方面的要求不同,其在区位、用地规模、配套设施、利用强度等方面的要求也有着明显的差异,如钢铁、纺织、电子等行业对土地利用的要求是不一样的。如不明确土地的规划利用条件和控制指标,势必造成土地利用的混乱无序,也为一些用地者提供了投机的可能。所以工业用地在出让前应对使用方向、投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重等规划控制条件做出明确规定,并严格执行。这样也有利于工业用地出让后的后续管理。  
  
3、建立健全工业用地“招拍挂”出让的监督机制,杜绝合法形式掩盖下的违规行为  
  
在其他经营性土地“招拍挂”过程中已经出现了个别地方政府及官员采用合法形式干预土地“招拍挂”的违规行为。比如,有些地方政府和官员为了达到既能规避责任,又能让心目中的用地者成功受让土地的目的,而专门为其量身定制了用地条件和指标,使其他用地者只能“望地兴叹”,对用地条件和指标再合适不过的用地者,几乎无需竞价,便可轻而易举地取得土地使用权。如不杜绝类似违规行为,工业用地“招拍挂”出让必将流于形式,因此,建立健全工业用地“招拍挂”出让的监督机制,实行阳光工程是非常必要的。
稿源:评估师信息网
编辑:厂房招商网
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