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应对土地资源流失的司法对策
上海厂房网 2007年11月20日13:35 三门峡日报
近年来,随着我国经济的快速发展,不合理的工业用地、乱占乱圈土地的现象时有发生。根据国土资源部执法局日前对2006年全国土地违法案件查处情况的通报:2006年,全国共查处土地违法案件90340件,在查处的土地违法案件中,处理相关责任人3593名,给予相关责任人行政处分的1051人,其中地市级干部6人;给予党纪处分的2041人,其中省级干部2人,地市级干部9人;给予刑事处罚的501人。触目惊心的数字,说明我国的土地执法情况相当混乱,而且刑事处罚案件相对较少,也说明我国对土地违法案件的刑事打击力度不强。因此,如何整合司法力量,严厉打击土地违法犯罪案件是当前摆在各级司法机关面前的一件重要任务,也是有效遏制国有土地流失的一种行之有效的手段。

一、当前土地违法案件的刑事打击现状

根据刑法的规定,我国的土地犯罪共有四个罪名:非法转让、倒卖土地使用权罪,非法占用农地罪,非法批准征用、占用土地使用权罪,非法低价出让国有土地使用权罪。根据犯罪主体是否利用公共权利划分,上述四种犯罪可分为职务土地犯罪和非职务土地犯罪,其中非职务土地犯罪包括了非法转让、倒卖土地使用权罪与非法占用农地罪。与上述职务犯罪和非职务犯罪相牵连的有涉嫌渎职犯罪中的受贿罪、行贿罪等以及在依法查处违规用地过程中发生的妨害公务罪等。就目前我市利用刑事手段打击土地违法犯罪案件的实际情况看,涉嫌上述罪名的犯罪案件进入诉讼程序的只有7件,这说明我市的土地利用和规划情况还比较好,在国有土地出让和转让过程中能严格依法办事,另一方面也说明我市公、检、法三家对土地流转过程中的违法犯罪情况还没有引起高度的重视,也还存在一些党政机关以党政纪处分代替刑事处分的情况,而且瞒案不报、压案不查和查处不力也在一定程度上存在,这不能不引起有关部门的高度重视。

二、土地违法案件未构成犯罪的成因分析

根据最高人民法院的司法解释,非法转让、倒卖土地使用权罪的“情节严重”是指:非法转让、倒卖基本农田5亩以上的;非法转让、倒卖基本农田以外的耕地10亩以上的;非法转让、倒卖其他土地20亩以上的;非法获利50万元以上的;非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的,如曾因非法转让、倒卖土地使用权受到过行政处罚或者造成严重后果等。

应该说,随着三门峡市城镇化率的不断加快,涉嫌上述犯罪的案件可能存在不少,法院仅仅受理此类案件7起可以说是一种不正常的现象。发生这种不正常现象,我们认为可能存在以下原因:第一,瞒案不报、压案不查、查处不力是导致这种现象发生的最直接原因。一些地方政府甚至或村组对自己的非法土地流转行为因担心受到党政纪处分而故意瞒案不报甚至压案不报;第二,土地执法机关压案不查、查处不力,甚至以罚代刑加剧了这种现象的发生。一些土地执法机关出于多种原因,要么基于人情,要么基于压力,要么基于利益等,对一些土地流转过程中的违法案事件“睁一只眼,闭一只眼”,甚至为了部门利益以牺牲国家利益为代价,罚款了事。第三,举报制度不健全导致信息闭塞,阻碍了此类案件的及时查处。对土地违法犯罪案事件,虽然公布了举报电话,但未落实举报人的奖励办法,举报人不积极举报导致相关执法机关信息闭塞,不能有效查处土地流转过程中的违法案事件。此外,一些弱势群体因为担心打击报复也存在不敢举报的情况。第四,检察机关未及时介入导致土地流转过程中的违法案件未能进入司法领域。对于土地非法流转及其过程中的权钱交易,由于涉及是否非法流转界定不明,检察机关无法有效及时地介入,而且检察机关更多的是一种事后监督,或者说是根据相关部门或个人的举报才事后介入,对一些土地管理部门、地方政府甚至村组是否存在土地非法流转行为以及行为发生后的证据收集所带来的困难,有时也让检察机关束手无策,造成对土地非法流转过程中的犯罪打击不力。第五,检察机关、土地执法机关各自为战甚至各自不战的实际情况也是土地非法流转过程中对犯罪行为打击不力的一个重要方面。如前所述,检察机关对土地非法流转过程中的犯罪追诉,主要依据相关当事人或部门的举报,不能也无法主动提前介入,如果没有侦查或追诉线索,检察机关客观上只能对土地非法流转无可奈何。因此,一些土地执法机关在执法过程中,如何将已经界定为非法土地流转的案事件及时移送检察机关是当前亟待解决的一个问题。

三、严厉打击土地非法流转过程中的犯罪的几点体会和建议

1.建立联合执法机制已势在必行

对于土地是否属于非法流转必须要有明确的界定,只有界定土地属于非法流转,才存在发生刑事追诉的可能,否则就是正常的土地出让或转让,如果发生纠纷,属于民法的调整范围。一旦土地流转行为确定为非法,但如果达不到最高人民法院核定的基数,尚不构成犯罪,也不需要司法介入。问题是,如果达到最高人民法院核定的基数,或者说当事人的行为已构成犯罪,如何追诉,如何有效追诉,是目前亟需解决的问题。我们建议在全国百日土地执法专项行动工作中,应成立由纪检监察部门、土地执法机关、检察机关、公安机关和人民法院联动的联合执法机制,通过百日土地执法行动查明的土地违法流转情况以及此次执法行动中暴露出来的问题,分类梳理、严格界定、各司其职、各尽其责。属于行政违法的,坚决给予行政处分;属于违反党纪的,坚决给予纪律处分;已经构成犯罪的,坚决移送司法机关,给予刑事处罚。严禁有令不行,严禁以罚代刑。可以说,建立土地非法流转过程中的联合执法机制已势在必行。

2.建立举报人有奖保密机制已势在必行

众所周知,土地是不可再生资源,坚守18亿亩耕地“红线”是中央的死要求,虽然中央三令五申严格农耕地和其他土地的保护,但不断发生的土地非法流转案事件使得中央出台的一些制度和法律规定形同虚设,为有效遏制土地违法违规行为的发展势头,加大土地非法流转过程中的刑事打击力度是一种最有效的办法。但如前所述,没有追诉线索,司法机关无能为力,因此,如何动员全社会的力量,紧密依靠人民群众和社会团体的力量同土地非法流转行为作斗争就成为一种当务之急。我们建议,实施土地非法流转过程中的当事人和社会团体举报有奖和保密制度。实施这种制度,可以使公安、检察机关在第一时间掌握第一手资料,对有效防范和打击土地非法流转过程中的犯罪行为十分有利,而且也便于证据的及时收集,这样,不仅能稳、准、狠地打击土地非法流转过程中的刑事犯罪,也能及时有效地保护国家的财产免遭损失。可以说,建立举报人有奖保密机制已势在必行。

建立土地执法机关定期巡视制度已势在必行

土地既然是一种不可再生资源,一旦遭遇破坏,恢复是相当困难的,因此建立土地安全的长效机制已势在必行。但从9月中旬集中行动以来,清查出来的土地非法流转过程中的案事件让人认识到了土地安全的重要性、必要性和迫切性,同时也让人意识到了土地安全保护的艰巨性、复杂性和持久性。根据目前面临的实际情况,我们建议实行土地执法机关定期巡视制度,定期、定时对乡村、地方政府和下级土地执法机关的土地使用权转让、出让等进行巡视,让时间服务于质量,让时间服从于质量。必要的检查和巡视,有助于及时发现问题,及时解决问题;有助于及时发现工作中存在的不足,及时堵塞漏洞,健全工作机制。因此,建立土地执法机关定期巡视制度已势在必行。

土地安全问题已成为全党、全社会共同关注的热点和难点问题,加强对土地资源的管理,依法治理整顿我市土地市场秩序是一项繁重而复杂的艰巨使命,如果我们在遵循突出重点、重在整改、标本兼治的原则框架内,重点打击国家工作人员违反土地利用总体规划和城市规划,滥用职权、徇私舞弊、行贿受贿和非法批地、供地、占地、圈占集体土地、违法违规交易等职务犯罪,严厉打击涉及土地的其他违法犯罪行为,就一定能确保我市的土地安全。只要土地安全,我们就能在十七大精神的鼓舞下,群策群力,为全面建设小康社会作出我们应有的贡献。
稿源:三门峡日报
编辑:厂房招商网
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