认真学习贯彻党的十七大精神，是当前和今后一个时期内土地督察工作的首要政治任务。为此，要进一步增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，切实以科学发展观统领全国各地的土地督察工作，切实履行好国家土地督察职责，将土地督察各项任务进一步落到实处。
笔者作为基层国土资源工作者，就土地督察工作如何学习贯彻党的十七大精神，在工作中需要注意的问题谈谈个人意见，供各级领导决策参考。
一、督察是“督战”而不是“冲锋”，土地督察要力避“都察”的工作误区
土地督察强调的是事前、事中、事后全方位的监督检查。这往往造成社会上把土地督察理解为“都察”，认为督察可以深入到土地管理各个环节，什么事情都可以由土地督察来管，把土地督察当成“万金油”，一些本来应由国土资源监督职能部门履行的职责都寄希望于由土地督察来履行。
因此必须明确，土地督察工作虽然涉及土地管理工作的方方面面，但并非方方面面的内容都是土地督察工作的任务。国务院办公厅（2006）50号文件明确规定，国家土地督察的主要职责是：监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况，监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况，开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议等。土地督察工作不能包揽一切、包打天下，而是要在工作职权范围内，围绕土地督察工作抓重点。国家土地督察制度现在处于事业开创的初期，面临的困难很多，经验很少，不可能也不允许全线出击。为此，笔者建议：要突出重点，选好突破口。要处理好整体与局部的关系，既要不断拓宽土地督察的工作面，又不要眉毛胡子一把抓。既要突出工作重点，又不只搞“单打一”。坚持一个时期突出一个重点，力求在短时期内见成效。要研究“蝴蝶效应”和“四两拨千斤”的办法，不打无准备之仗，做到不察则已，逢察必明；不督则罢，每督必成。及时掌握态势，下力气督察有影响、有震动的重点问题，从而营造一条高压线，形成一个大多数用地者和管地者都不想、不敢、不能违法用地的局面。
根据国务院办公厅50号文件规定和国土资源部的要求，当前的土地督察工作应以监督省级和计划单列市人民政府土地管理和利用情况为重点。但笔者认为，督察的也不是省级和计划单列市人民政府所有的土地利用和管理行为，而是涉及中央权力和中央利益的事关全局和国家经济安全的事项。重点应该加强以下三个方面的工作：
一要监督省级和计划单列市人民政府耕地保护责任制的落实情况。我国耕地保护的法律法规和国务院文件都已经明确将实际耕地保有量作为土地管理和耕地保护责任目标考核的依据。责任主体是省级以及计划单列市的人民政府。因此，监督省级和计划单列市人民政府耕地保护责任制的落实情况，尤其是监督一把手负总责的情况，是土地督察的一个长期而艰巨的任务。
二要监督省级和计划单列市人民政府执行国家土地调控政策的情况。重点是督促省级和计划单列市人民政府严格执行国家土地调控政策，重点是国家土地利用年度计划在各省以及计划单列市的执行情况，坚持以实际新增建设用地面积进行考核，核查各地是否按国家宏观调控的政策供地，是否真正执行了国家统一公布的工业用地最低价标准和国务院办公厅关于国有土地出让收支管理的规定等等。
三要推进土地政策的完善。各督察机构不仅要当好国家的土地督察员，也要当好信息员、调查员，及时反映国家土地管理中存在的问题并提出相应的对策，为国家加强土地管理和调控当好参谋助手。一方面要对督察范围内土地管理和利用行为进行深入细致的调研，向省级和计划单列市人民政府提出合理建议；另一方面还要研究土地管理和政策执行中带有苗头性的问题；及时向决策层反馈信息，提出改进意见。对于各地典型经验要注意总结和推广。
二、“督察”是手段，“帮助”是目的，土地督察要力避“纠察”的工作模式
土地督察监督内容、对象、范围、方式和程序，以及机构的设置、权限等方面与国土资源部门内部的执法监察以及其他部门监督有较大的差异，与公安部门的“督察”、军队的“纠察”更有着本质的区别。土地督察的对象是省级以及计划单列市的人民政府；督察方式是通过事前、事中、事后全方位的监督检查，及时发现地方政府在土地利用和管理中的违法违规问题，并提出整改意见；目的是帮助地方政府，严格执行国家的土地管理和宏观调控政策，切实保护好耕地，节约集约利用土地，充分发挥土地在社会经济发展中的基础性作用。为此，土地督察工作要力避“纠察”的工作模式，严格按照国务院授予的权限，不越位，不越权，创造性地开展土地督察工作。
（一）督察必须要摆正位置，明确职责。国家土地督察机构的职权，主要是按以下三个原则来确定的：坚持不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权；坚持对省级和计划单列市人民政府土地利用和管理行为进行事前、事中、事后全方位的监督检查；坚持监督与调查研究并重。国务院对国家土地督察机构主要授予了以下职权：一是调查权。国家土地督察机构通过巡回检查、工作调研，接受举报、相关部门提供的材料等途径，了解地方政府土地利用和管理情况，发现涉嫌违法违纪行为的，及时组织调查。二是审核权。为了使国家土地督察机构实施监督检查的关口前移，强化事前和事中监督，法律规定由国务院审批的农用地转用和土地征收事项，省级人民政府应将上报文件同时抄送派驻地区的国家土地督察局；由省级和计划单列市人民政府审批的农用地转用和土地征收事项，应及时将批准文件抄送派驻地区的国家土地督察局。国家土地督察局应对农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序等进行合法性审查。对农用地转用审批的合法性审查，主要是控制农用地转为建设用地的总量和速度，保护耕地；对土地征收的合法性审查，主要是规范地方政府的征地行为，保护被征地农民的合法权益，防止因征地而引发群体性事件的发生。这种合法性审查，不影响省级和计划单列市人民政府现有土地管理职权的行使，这只是一道把关环节，不涉及中央与地方政府职权的划分。三是纠正权。为了强化国家土地督察机构的权威性和监督的有效性，文件规定对于监督检查中发现的问题，先由土地督察局向督察范围内的有关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收。结束整改，要经派驻地区土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。四是建议权。主要是对地方政府改进土地管理工作提出建议。通过认真细致的实地调查研究，对各地好的做法和典型经验进行总结推广，对不足的地方向地方人民政府提出改进的建议。
（二）督察要讲究执法艺术，以理服人。应当指出，设立国家土地督察制度，就是要加强中央政府对省级地方政府土地管理和利用行为的监督。因而要理直气壮地开展监督工作，坚持“保护资源、保障发展，保护在前；服从中央、服务地方，服从在前”。但是，也要把握分寸，做到“有理、有利、有节”。“有理”，就是要有法律、政策依据，坚持实事求是，以理服人；“有利”，就是有利于解决问题，有利于达到督察目的；“有节”，就是要讲策略、讲方法、有分寸。在与省、市政府领导交换意见时，提出多少问题，提什么问题，提到什么程度，就有一个“度”的问题。要指出主要问题，而且在交换意见前要把问题切实搞清、搞准，并提出明确、合理的建议。同时，讲究工作艺术，树立起良好的执法形象，同样是土地督察工作人员的必备要求。俗话说“一句话说了使人笑，一句话说了使人跳”。当然“使人笑”不等于不督察，不查纠，只做老好人，而是通过适当的途径让被督察者认识到存在的问题，让其心服口服，从而减少抵触情绪，达到查纠的目的。
（三）督察要加强队伍建设,不断提高督察的整体战斗力。笔者认为，国家土地督察制度已经建立，能否较快发挥作用，关键在执行环节，土地督察队伍的素质将直接影响土地督察的效果和权威性。首先，要选调一批思想好、作风硬、业务精、有实践经验的人员充实到土地督察队伍中来，建立一支精干、高效的土地督察队伍。人员选调上来后，如何进一步提高素质，尽快适应这一全新的工作，是当前督察队伍建设的重点。其次，要建立土地督察干部的激励和监督机制。一是要落实优来高走的政策，使土地督察岗位具有磁性和吸引力，要营造优胜劣汰的氛围，保持土地督察队伍的生机和活力。二是要严格实行土地督察干部异地任职和定期交流，建立健全各项规章制度，防止失职、渎职和其它违纪行为，确保督察人员的公正与廉洁。三是要适当提高督察干部的政治经济待遇。对在工作中作出显著成绩的督察干部，应给予记功或表彰奖励，要大力宣传督察干部的先进事迹，弘扬正气，对于特别优秀的要提拔使用。对于土地督察干部应当享受的各类补助，应作出明确规定，并与当地经济发展水平相适应，以解除干部的后顾之忧。
（四）督察要建立自己的信息网络,畅通信息渠道。开展土地督察，帮助地方政府管好用好土地，保障国家宏观调控政策的落实，及时尽早发现土地违法违规行为，将问题解决在萌芽状态,是国家土地督察机构有效发挥作用的一个非常重要的前提条件。通过对土地行政审批过程的监督检查，基层日常管理工作的信息反馈，卫星遥感等现代监测技术的重点监测，群众和舆论监督，政府重大建设项目的跟踪监控等方式，全方位、多途径地获取用地信息，及时发现和制止用地违法行为。
耕地是否减少，建设用地是否增加，关键在于对土地利用现状及其变化的准确把握。全国正在进行的第二次土地调查，将为土地督察工作提供极大的便利。为此，各级政府及其国土资源部门，必须加大投入，高质量地完成第二次土地调查工作，并建立定期更新机制。
农用地转用和国有土地出让是国家调控土地的两个关键环节，在过去的土地管理中，往往把关卡设置在第一个环节，而忽视了后一环节，认为土地出让是地方政府的事，结果导致土地出让中不规范的现象时有发生，如任意改变土地用途，出让程序不规范，任意设置受让条件，拖欠出让金税费，随意减免税费，返还出让金等。低成本取得土地、囤结土地、闲置土地，通过土地交易获取暴利的现象时有发生，如果不堵住这一漏洞，将进一步加剧土地供需矛盾。为此笔者建议：有必要将各级政府出让的各类土地，依法纳入上级审计部门的审计，重点审计出让土地的用途，投资强度、出让程序、税费、出让金的收缴、支出等情况，审计结果应报当地督察机构备案。
通过天上看、网上管和地上查等有效手段，建立起信息来源广、核查速度快，相关职能部门和人民群众参与程度高的违法用地发现机制，使土地督察机构真正成为“千里眼”、“顺风耳”。
三、要学会借力和打“组合拳”，土地督察要力避“独察”的工作氛围
一要沟通思想，形成共识，正确处理好与地方政府的关系。沟通思想的目的是在督察与被督察的关系上取得理解，形成共识。首先要相信地方政府和我们的目标是一致的，都是为了搞好土地管理，相信地方政府会认真执行国家的土地管理政策法规，并积极支持其依法行使职权。切忌先入为主，将地方政府放在自己的对立面，同时要切实做到不干预、不取代省级和计划单列市人民政府正常行使土地管理职权。要始终记住自己是“督战”而不是“冲锋”，既不同于一般意义的检查，也不同于一般意义的调研，而是集调查、检查、提醒、督促、于一体的任务。
二要密切配合，形成合力，正确处理好与有关部门的关系。在业务工作上与土地督察工作比较密切的是监察部门，对督察中发现的违法违规问题涉及政府工作人员的，要及时移送到监察部门。要加强对土地违法案件的责任追究，做到每查处一起都要责任追究到底，使违法者受到应有的惩处。在今后的工作中，还可以借助审计、新闻舆论、信访、法制等部门的力量。尽可能地调动相关职能部门的积极性，共同管好土地，学会借力和打“组合拳”。协调好与相关职能部门的关系，既不能混淆各自的职责、互相替代，又要互帮互助、协调合作，形成监督合力。必要时，相关部门联合开展行动，确保督察工作取得实效。
三要内外结合，双向督察，正确处理好与国土系统的关系。国家土地督察机构代表的是国务院行使对省级和计划单列市人民政府的监督检查职责。派驻地方的国家土地督察局与地方各级国土资源部门的关系，应该是为了同一个目标相互配合、相互支持、并肩战斗的关系。因此，既要善于借用地方国土资源部门的力量和信息，又要支持和协助地方国土资源部门依法管地。各地督察局要切实行使好双监督的职能，即对下搞好对所辖各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，同时还要搞好国土资源管理系统人员尤其是执法监察人员的内部督察，而且笔者认为内部督察比外部督察更为重要。以往的经验表明，土地违法案件频发固然与一些地方政府撑腰有关，但已经明了的案件得不到及时查处，则与职能部门有关。这里虽然土地管理部门有难处，但也存在着执法不严和被动执法的问题。各地督察局应该认真总结这方面的经验教训，用严格的制度来打造一支政治、业务素质过硬的土地执法监察队伍，既要严格“督战”，更要当好坚强后盾。解决执法监察队伍的责任心和使命感问题，顶住来自各个方面的压力与诱惑，秉公执法，不徇私情，这样，才能够真正使地方政府对土地的审批和利用情况处在国土资源部“日常监管”之下，控制地方政府和少数利益集团因利益驱动而产生的违法、违规批地、用地情况。同时，必须做到不取代、不干预国土资源部有关业务部门的工作。
四要加大宣传，营造氛围，正确处理好与各种媒体的关系。强有力的宣传工作是迅速打开局面、营造土地督察工作氛围的重要途径。国家土地督察制度从研究、确立、落实到机构的组建，一直是各种媒体关注的焦点。因此土地督察要充分利用各种媒体和新闻舆论的力量，多做积极正面的报道。特别是要加大对重大典型土地违法案件的查处，纠正情况的跟踪报道，以震慑违法犯罪行为，同时，也自觉将土地督察工作纳入舆论和人民群众的监督之下。通过加大宣传力度，取得广大公民尤其是各级领导的理解和支持，为土地督察营造一个良好地工作氛围。 |
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