国家发展改革委投资研究所
投资调控与产业政策课题组
日本、韩国实施产业政策的历史悠久。为了了解产业政策的历史演变、最新进展与发展经验，我们于2007年8月1日至8月15日赴日本、韩国进行了专题考察。走访了日本经济产业省(原通产省)、韩国产业研究院等产业政策权威制定机构与研究机构，受益匪浅。
扣紧时代脉搏，产业政策永葆青春
在考查中我们感受最深的是，日本、韩国产业政策不是一成不变的，而是顺应历史条件与经济发展阶段的变化，不断修正、扬弃、改革与创新，使产业政策成为促进经济发展的良好环境而不是障碍。
(一)直接介入政策转变为间接、诱导、平等的对话政策。
在经济打基础的阶段(日本在1945～1950年左右；韩国在20世纪50年代)，日本、韩国工业基础设施欠缺，市场机制不发达，民间企业投融资能力较弱，加上外汇、原材料等战略性资源短缺，两国产业政策带有直接干预的特点，通过进口配额、各类许可等行政干预手段影响企业的经营活动。
进入经济起飞阶段之后(日本在60年代，韩国在70年代)，随着贸易自由化和资本自由化的推进，保护性的通商政策被削弱，市场机制的作用开始加大，两国政府取消和放宽了一些行政规制，产业政策开始由直接统制模式向间接统制模式转变。但是，为了防止市场失灵，保障重化工业等主导部门的发展，日本、韩国这个阶段的产业政策仍然带有浓厚的行政色彩，包括大量采用产业补助金、低利贷款、政府担保、优惠税收等项手段实施产业倾斜发展，政府直接干预的产业政策并未彻底转变。特别需要指出的是，在高速增长时期，为了发展集约化经济，韩国政府还对建设项目进行了直接的行政干预，责令一些项目停止建设或缩小建设规模，选择少数几个大企业集中加以支持。日本政府在60年代还对钢铁、合成纤维、石油炼制、石油化工和纸浆等产业的设备投资进行了直接干预，规定了起点规模等设备投资的政策。
进入产业结构调整阶段之后(日本在70年代开始，韩国在80年代开始)，以往扶植和保护重点产业做法的重要性有所降低，总结政府主导经济的深刻教训，两国政府均提出了“最大限度地利用市场机制”，推进直接介入式的产业政策转变为间接、指导式、诱导型的产业政策，把产业政策的运用限定在市场失灵的领域。比如，除部分长期萧条产业以外，日本新的产业政策不再采取诸如产业补助金、低利贷款、优惠税收等手段，代之以所谓“展望”诱导作用，就是指政府机构通过审议会、文件及其他方法，向产业界提供有关产业结构及尖端技术开发动向的信息，并通过这一信息诱导企业行为。还需要特别指出的是，目前在日本特别流行官民平等对话机制。日本要出台某项产业政策，不是闭门造车，而是采取多层次的官民对话方式，寻找政府与民间的共同点，以减少政策失误。
二)向大企业倾斜政策转变为公平待遇政策。
长期以来，日本、韩国尤其是韩国把实施大企业战略作为贯彻产业政策的依托。韩国70年代进入经济起飞阶段，政府的产业政策向重化学工业等资本密集型产业方向倾斜，需要在短期内集中投资和进行规模化生产，而大企业集团具有集约化方面的优势。因此，政府从承担产业投资主体的选择，到能源、原材料和财政资金的供给等方面，都以大型企业集团为中心展开。日本没有像韩国那样直接打造大企业，而主要通过产业组织政策对大企业进行扶持与支持。如20世纪50年代实施的倾斜生产方式政策，20世纪60年代实施的建立产业新秩序的政策，等等，这些产业组织政策的实施加速了企业规模的大型化和集团化促进了以规模经济为目标的产业改组与整合，实现了规模经济效益，增强了国际竞争力。
随着市场环境的变化，日本、韩国开始对大企业为中心的产业政策进行全面而深刻的反省。一是有关限制垄断、平等竞争的社会呼声越来越高涨。产业界对政府倾斜支持、扶植大企业的做法越来越不满，平等竞争和自由发展成了时代的要求。二是政府与大企业集团的“血缘”关系难以为继。大企业集团过分依赖政府“输血”与保护，盲目投资扩张，债台高筑，效益低下，竞争优势丧失。三是忽略中小企业的发展，使国家的整体经济活力丧失，等等。为此，两国全面改革大企业政策，大幅度调整产业组织结构。
(三)“输血式”投融资政策转变为因势利导政策。
日本、韩国产业政策的实施，最终都要通过企业投融资活动体现出来，因此，观察日本与韩国企业投融资体制的变化，可以剖析两国产业政策演变的内在机理。日本、韩国长期实行“输血式”的投融资政策。为了鼓励企业投资，刺激经济的发展，实现赶超欧美的目标，两国在高速增长时期实行了一系列鼓励性投融资政策，为企业提供了大量的财政资源。随着高速增长时期的结束，日本、韩国经济总量已经发展到相当高的水平，市场的作用日渐增强，政府的行政干预与“输血式”投融资政策产生了负效应。对此，日本、韩国从减少政府对经济活动的直接干预等改革措施入手，重塑政企、银企关系，这方面的改革正在深入。
日本、韩国的产业政策值得我们长期关注
一 “扶老携幼”是日本、韩国产业政策的法宝。
日本、韩国的经验表明，产业政策归根结底是政府部门运用公共资源为产业发展创造良好环境的工具。在公共资源有限的情况下，纳入产业政策支持范围的产业绝不是面面俱到，无所不包，而是有所为，有所不为，在弥补市场失灵的领域发挥独特功能。从这个意义上来讲，日本、韩国把产业政策放在“扶老携幼”上，体现了产业政策的核心价值观。一方面，几十年来，日本积累了系统的“扶老”政策经验。对难以维持且对国民经济有较大影响的衰退产业提供财政、金融、技术、人员培训、税收、设备处理、转产等一系列的帮助，使衰退产业返老还童，活力再造。另一方面，日本对现有的幼稚产业、未来的关键产业与关键领域，集中优势资源给予支持，从而抢占战略制高点。
相比而言，我国产业政策的面太宽，几乎无所不包，既包括衰老产业(我们称之为夕阳产业)以及老工业基地的改造，也包括对幼稚产业(主要是高科技产业)的支持，更包括大量的中青年产业(比如钢铁、机械等)的种种政策规定。这样，产业政策不仅分散了政府资源，而且捆住了处于成熟期的中青年产业的发展手脚。结果不是弥补市场失灵，而是替代了市场机制。所以，未来，我们应当对产业政策的体系进行改革与再造，大幅度收缩产业政策的作用范围，“抓两头，放中间”，把有限的政策资源放到“扶老携幼”上来，从大量的一般性产业中退出来，使我国的产业政策更加符合市场经济的发展规律。
(二)根据经济发展阶段的要求对产业政策进行更新、转换、变革与创新。
产业政策只是一定阶段、一定时期的产物。在不同时期、不同国家有不同的作用范围、作用特点与作用机制，不能千篇一律、一成不变，必须根据经济发展阶段的要求进行更新、转换、变革与创新。从日本、韩国产业政策演变的经验与教训来看，在经济发展初期，由于市场机制不健全，工业化程度不高，信息与基础设施短缺，产业政策往往带有较强的行政干预与政府主导的特点。然而，随着经济进入加速期与起飞期，随着贸易自由化和资本自由化的发展，产业政策应当由直接调控模式向间接调控模式转变。从这个意义上来看，产业政策并没有消亡与“淡化”，只是与时俱进。
从我国产业政策的实践来看，尽管也作了更新与修订，但是总的来看，产业政策的作用范围、作用特点与作用机制没有发生根本变化，还是大量采取了企业数量控制、行政干预市场准入等“命令”、“审批”等手段，缺乏信息发布、劝说、官民对话、利率市场化、窗口指导等新的政策手段，产业政策的作用与市场机制的作用“错位”，产业政策非但没有弥补市场失灵，反而束缚了市场机制的作用，加剧了产业失衡。因此，未来我们必须对产业政策进行重新认识，破旧立新，推动产业政策的转型与创新，使产业政策由滞后于市场经济转为适应与引导市场经济的健康发展。
(三)避免在处理政府、银行与企业的关系上走弯路。
从日本、韩国几十年产业政策的演变来看，两国在产业政策实施过程中有成功经验，但两国产业政策的探索过程中，尤其是在处理政府、银行与企业的关系上走过了不少弯路，付出了代价。因此，我们不能照搬日本、韩国的产业政策，应当取其精华，去其糟粕，根据自己的国情，顺应市场经济发展规律设计产业政策。 |
|
