工业用地实行招拍挂出让,是充分发挥市场配置资源的基础性作用,引导土地资源合理布局和利用,缓解建设用地供需矛盾,保障经济社会发展合理用地需求的根本出路和必然选择。2006年8月31日国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”，掀起了工业用地史上的一场革命，使我国土地市场猛然一跃。对地方政府的触动之深、波及面之广，也是前所未有的。国土资源部发布实施《全国工业用地出让最低价标准》，要求从2007年1月1日起所有的工业用地出让不得低于公布的最低标准，这对解决工业用地压低价恶性竞争的问题，提高工业用地利用率，促进经济的可持续发展具有十分重要的意义，但工业用地与一般经营性用地有不同的特点，且相关的配套政策措施相对滞后在实施工业用地招拍挂出让的过程中，还存在一些问题亟待解决。笔者结合博白县实际，分析工业用地招拍挂出让问题产生的原因及其背后的制度根源，并提出一些完善工业用地招拍挂出让的对策与建议。
博白县工业用地出让现状
博白县位于广西东南部，辖28个乡镇326个行政村（含居委会），总面积3835平方公里，人口155万，是世界第一大客家人聚居县。为了严把土地“闸门”，防止工业用地低成本过度扩张，在经营性用地实行招拍挂出让的基础上，从2006年8月开始，博白县将所有的工业用地均已全面实行招拍挂出让，走在全市7个县（市、区）之首。据统计， 2006年博白县工业用地实行招拍挂出让，共出让工业用地36公顷，出让总金额5405万元（即均价150元/平方米，高出国土资源部制定的工业用地出让最低价标准54元）。
2007年实施工业用地最低价标准后，为全面推进全县工业用地招拍挂出让工作，博白制定了全面推行工业用地招标拍卖挂牌出让工作的实施意见，建立健全工业用地招标拍卖挂牌出让各项制度，严格工业用地供应政策，科学编制工业用地年度供应计划，健全工业用地信息公示制度，实施工业用地公开出让制度等，将生产性工业用地、科研设计用地、工业区配套设施用地、外来人口集中居住用地、工业性物流项目用地、金融保险项目用地、营利性公用设施用地、营利性教育用地、营利性医疗卫生用地等都纳入招拍挂供地的范围。2007年全县工业用地招拍挂出让14宗，出让面积55.9047公顷，出让金额5852万元，出让最高的地价已达到28.66万元/亩。
二、从推行工业用地招拍挂得到的启示
一是统一了工业用地的供地政策，坚持“一个龙头放水”的竞争供地方式，是保证工业用地招标拍卖挂牌新机制的顺利运转的首要条件。
二是推行工业用地招拍挂和最低价标准是土地市场建设进一步成熟完善的重要环节，不仅有利于营造公平、公正、公开的市场竞争环境，解决工业用地无序竞争的问题，防止各地竞相压低地价造成国有土地资产流失，还抑制借工业项目之名通过改变土地用途行房地产开发之实的土地投机行为。
三要形成竞争态势，重要的还是需要先去培育市场，而不是等市场找上门来。对工业用地招拍挂出让新政策的坚决执行这一态度是其成功的前提，立足当地实际、摒弃落后的工业用地供应理念则是其成功的关键，而积极培育主导优势产业且聚集度高则是使其具备了用市场化机制配置土地资源的条件。
四是建立“用地预申请制度”是推进工业用地招拍挂出让工作的好办法，它有利于国土资源管理部门及时了解市场对工业用地的需求情况，科学合理地制定供地计划和出让方案。
五是根据市场情况灵活选择挂牌、招标或者拍卖的出让方式是一个重要环节。据博白目前的实践看来，在市场竞争不很充分或对市场需求了解不够明朗的情况下，挂牌不失为一种较为稳妥的办法。当竞争较为充分时，可以采用拍卖或招标的方式出让。
六是有利于通过市场经济杠杆，发挥土地资源的市场配置的基础性作用，促进节约集约用地，提高土地利用效率，增加土地资源对社会经济可持续发展的保障能力。同时有利于政府规划引导的实施，形成合理的产业布局，促进工业项目产业集聚，发挥规模效应。
三、当前工业用地招拍挂出让存在的问题及原因
（一）从现行用地审批制度及相关配套政策措施不完善的问题
1、先有项目还是先供地的问题。对工业用地实行市场招拍挂出让，就是要运用市场机制，对工业用地实行市场化配置，因此规定工业用地出让当前不 先行确定用地者。但现行的工业项目用审查报批制度和用地预审制度，均建立在用地主体既定的前提下，国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》则要求项目单位要依据项目的审批、核准、备案文件向国土资源部门申请办理正式用地手续，目前，钦州市的工业用地已一律严格实行招拍挂公开出让，规定不能先行确定用地者，但在供地前进行用地预审和建设用地审查报批时，按现行的制度要求又必须按既定的项目来审查报批。
2．关于工业项目开竣工期限问题。工业项目过去是立项在前，供地在后，在供地前已完成相关的项目批准手续。而实行工业用地招拍挂出让后，项目建设涉及的立项、规划、环评等相关批准手续须在出让成交确定用地者之后方能办理，因此，在工业用出让成交时很难明确界定工业项目的开竣工期限，而这又是土地出让合同必须明确约定的事项。
3．工业用地最低标准问题。2007年1月1日正式施行的《全国工业用地出让最低标准》，对遏制工业用地低成本恶性竞争，促进土地的集约节约利用具有重大意义。但现行的全国工业用地最低标准按行政单元来划分等别，未能充分考虑各地区的经济发展水平和基准地价水平显得比较粗疏。区位条件和社会经济发展水平相似的地方，差价相差大，显然不合理。
因此，如何解决因各项制度相互冲突带来的矛盾因相关配套政策的缺失带来的问题，已经成为摆在国土资源管理部门面前的难题。
（二）出让条件的设定问题
由于工业用地自身的特殊性，市场配置只能在国家的规划、计划框架内发挥作用，工业用地出让受到国家的产来政策、发展建设规划、土地供应政策等方面的严格控制，工业用地出让时应设置相应的用地条件。如果在招拍挂中，根据产业政策和城市规划的要求将该用地类型设定，在招拍挂出让过程中有人不理解，认为这是量身定做。因此，如何设定土地出让条件是一个难题，因为既要考虑合理设定，又不能过于有针对性，以免造成量身定做之嫌疑。
（三）工业用地批后监管的问题
当前工业用地出让存在重审批、轻管理的现象。一方面工业项目用地尤其仓储用地供应十分紧张，但另一方面个别项目依然存在着闲置或低效用地的状况，据调查统计，截至2007年12月底，博白县共清理各类闲置土地达5870㎡，究其原因，一是由于批后监管缺乏制度保障，对违规违约行为处理力度不够；二是由于批后监管涉及的部门多，但职责不清，使执行效果大打折扣。
三、 对策与建议
（一）．改革现行的用地审批制度，完善相关的配套政策措施
1、调整现行的用地审批方式。针对有项目还是先供地的矛盾问题，笔者建议对规划区范围内的新增工业建设用地涉及农用地转用的土地征收的，实行分批次按土地开发整体方案办理用地审查报批手续，对规划区范围外的独立选址工业项目用地，则根据意向人的用地预申请报告及独立选址的前期要件，由土地储备机构作为前期业主，按程序办理用地审查报批手续。
2．协调项目审批与土地供应的关系，建立部门并联审批制度。为了妥善解决用地预审和项目审批与供地制度的矛盾问题，在工业用地出让前，笔者建议由国土资源管理部门会同发改、规划、环保等部门共同拟定出让方案，明确产业类型、用地标准、用地规模、规划布局、市场准入条件等土地使用条件和生产技术要求。工业用地招拍挂出让成交后，国土资源管理部门在向中中标人发放的《中标通知书》或竞得人签订的《成交确认书》中明确用地预审内容，中标人或竞得人凭上述文件在规定的期限内向发改、规划、环保等部门申请办理有关批准手续，经发改、规划、环保等部门根据用地预审内容审批后，国土资源管理部门再与用地者签订《土地出让合同》，办理正式用地手续。
3．采取有效措施，完善工业用地出让价格机制。一是建议国土部根据各地区的社会经济发展状况和基准地价水平的差异，对现行的《全国工业用地出让最低价标准》作进一步的调整和细化，合理划分层级，使最低价标准更切合地方的实际。二是建议国土部出台相应的规范文件，明确要求各地加强对工业用出让成本的核算，经核算工业用地出让成本高于最低价标准的，必须按不低于成本价出让，以便有效防止变相压低价的恶性竞争行为。
（二）规范工业用地招拍挂出让操作
1．根据工业项目的需求情况，采用灵活的出让方式。在出让工业用地时对竞争性较强的标准化厂房等工业项目用地，按一般经营性用的操作方式，在明确用地标准、用地规模后以招拍挂形式公开出让；对一些不能事先确定的帮地面积和用地规模的工业项目，则通过招拍挂的方式确定用地者，用地者办理项目建设批准手续后，再根据项目的产业类别、用地规模、用地标准等合理确定出让的具体面积；对于仅有的少数意向人的非竞争性工业项目，例如国家批准的大型冶炼项目，则实行用地预申请制度，先由用地意向者提出用地规模、用地条件及承诺的土地出让价格，国土部门根据意向人承诺的用地条件和土地价格拟定出让方案，采用招标或挂牌的方式公开出让。
2、合理确定出让条件。在设定工业用地招标拍卖挂牌出让条件时，应从有利于产业结构调整和优化产业布局的原则出发，有针对性地设定市场准入条件，将高耗能、高污染和低产出的国家限制性和禁止性项目严格限制或拒之门外。但在设定工业用出让限制条件时，不得设置有失公平的排他性条款以排斥潜在的竞争者。
（三）强化工业用地批后监管
1、加强工业用地的合同管理，严格控制改变用地性质。在土地出让合同中除明确约定用地条件、违约责任、闲置处置规定等相关条款处，还明确行业类型限制及投资强度、建筑系数、行政办公及生活设施所占比重等土地利用控制性指标。对违反合同约定的标准使用土地的，明确由受让人承担相应的违约责任。严格控制工业用地改变土地用途，如遇城市规划调整确需改变用地性质的则在土地出让合同中约定由县人民政府依法收回土地，重新以招拍挂方式出让。
2．建立工业用地的动态监管信息系统，完善批后监管的长效机制。针对目前工业用地批后监管困难的情况，建议国土资源管理部门今后采用信息化手段，建立工业项目用地的信息监管系统，详细记录每宗地的具体位置和投资强度、建筑系数等土地利用控制指标及开发进度要求，结合日常巡查制度，落实专人对辖区内的工业用地的批后实施情况进行全程监管，检查土地出让合同的履行，掌握土地利用动态，加大对违规违约行为的处理力度，对闲置或低效用地及时按有关规定进行处置。
3、完善工业项目的竣工验收制度。针对工业用地批后监管部门职责不够明确的问题，笔者建议由政府出台相应政策，规定国土、发改、规划环保等部门协同做好工业项目的竣工验收工作，确保工业用地的批后监管措施落实到位。工业项目经检查核验不合格的，不得通过竣工验收，不得办理房产登记手续；违反土地出让合同的约定使用土地的国土资源管理部门应严格追究相应的违约责任，并限期整改；整改不到位，土地利用达不到控制指标要求的对其使用面积以予以核减；涉及违法用地的，还应追究相应的法律责任。
（四）、解决中小企业的用地需求，积极推进标准化厂房建设
工业用地全部实行招拍挂出让，将使博白的中小企业在用地上面临较大的竞争压力，而建设标准化厂房不仅是缩短开发建设周期，提高土地利用率，推进集约节约用地的重大举措，而且在当前严禁低价出让土地的新形势下，也是降低企业准入门槛，扶持中小企业发展的有效措施。因此，实施工业用地招拍挂出让，鼓励社会各界建设多层标准厂房，凡适合进入标准厂房的工业行业一律进入标准厂房区，不单独供地。通过提高容积率，向空间发展的方式节约土地资源，促进工业用地的集约化发展，从而应保证标准化厂房用地的供应，引导和鼓励中小企业进入标准厂房进行生产。
（五）、加强工业用地的储备开发，提高工业用地的集聚度
1、加大存量土地盘活力度，整合土地资源。对于空闲、闲置、低效利用等存量工业用地要区别情况进行盘活利用，一方面有利于保障工业用地，另一方面也可以减轻保护耕地的压力。加强对集体建设用地的管理与利用。逐步规范和引导集体建设用地的利用，使之成为缓解土地供需矛盾的又一个支撑点。
2、长期以来，工业用地一直处于摊大饼、撒芝麻盐式的发展状态，分散无序的布局，极大地浪费了土地资源。为加快工业用地的供应速度，提高工业用地的区域竞争力，建议国土资源管理部门根据国家产业政策和土地供应计划做好工业用地的储备工作，利用储备机构的筹融资平台筹措资金，对拟出让的工业用地进行集中统一的前期开发建设，使生地变成熟地，以适应当前严禁低价出让土地的新形势要求，工业集聚区集相对完善的基础设施，不仅有利于降低企业的前期投入成本，而且有利于形成规模效益，促进企业的良性发展，同时也可以节约大量的土地资源，为博白县工业用地招拍挂出让创造良好条件。
