加强土地管理工作很重要。当前，笔者认为完善和提高我国土地管理体制改革的目标要协调好三个关系。
一是在全国宏观方面，协调好耕地保护、生态保护和非农建设用地关系；二是在上下职能分工方面，协调好中央政府与地方政府之间的经济、财政利益的关系；三是在政府与农民方面，协调好公共利益与农民个人利益的关系。要达此目标必须进一步改革和完善现行土地管理体制，逐步完善土地要素市场的配置机制，通过经济手段和行政手段，即市场运行和政府协调两种途径的合理有效配合，真正实现土地利用的高度节约和集约，实现土地资源的可持续利用。
一、明确中央政府与地方政府之间的职责划分―利益划分
大家反映，由于征地审批权力的高度集中和牵涉到的行政管理部门较多，一个项目从用地审批到开工建设，往往从基层上报到国务院和省政府批复，并由规划、计划、土地、环保等许多行政管理部门认可后实施，需要盖少则几个多则几十个章，才能走完审批程序。尽管审批耗费了大量时间和成本，但是有些地方违法占地、浪费土地、粗放用地现象并未得到根本遏制，有些地方甚至愈演愈烈。可以说，在土地审批和管理上，形成地方政府与中央政府、下级政府与上级政府普遍的博弈现象。为此，改革和完善土地管理体制，首先要明确、界定各级政府在土地管理中的职能的划分，应尽快理顺中央政府与地方政府以及地方政府之间的利益、分工关系，并且职责划分要科学化、法制化，减少实际工作中不必要的磨擦和不切实际的博弈。各级政府应按照各自的职责，建立健全土地管理的长效机制。
中央政府的主要目标是从宏观上准确把握国家经济、社会、国际安全总体发展中所面临的各类重大矛盾对土地资源的需求，协调好我国工业化、城镇化、社会主义新农村建设过程中耕地保护、生态保护、建设用地间的关系。国土资源部在土地管理职能方面应重点围绕党中央的要求和国家的宏观目标，研究、制订、设计符合我国国情的土地管理体制、土地管理法律法规和政策体系，负责指导下级土地管理部门的业务。
省级政府土地管理部门应在中央大政方针指导下，严格遵守国家法律法规，贯彻国务院关于土地管理的各项政策，如认真贯彻落实〔2004〕28号文件、〔2006〕31号文件等。依据全国土地利用总体规划，编制省域土地利用规划，审批市土地利用规划和建设用地。负责监督省级以下土地管理部门对土地利用和使用的管理，对市级土地利用规划编制进行指导，对省内不同地区土地纠纷问题进行协调或处理。
市级土地管理部门负责执行国家和省级政府制定的有关法律法规政策，编制市域土地利用规划。
县（区）乡级以下的土地管理机构应作为市级土地管理部门的派出机构，人员管理、经费支出等事务应由地市级国土资源管理部门进行统一管理。主要工作是严格执行用地规划和计划，土地产权登记、变更和土地纠纷的处理。为上级土地管理部门及时了解土地市场的动态变化提供依据。
乡（镇）级土地管理机构（国土资源所）依法对农村土地使用权及权属进行确认，并负责地籍调查、登记造册等工作；负责土地使用权和土地变更的发证工作。
综上所述，在土地管理工作方面，中央政府主要负责立法与监督全国土地利用总体规划；省级政府主要负责编制省域土地利用总体规划和审批市级用地；地市级政府主要负责区域内规划制定；县（乡）镇政府主要负责具体执行。
二、理顺土地管理部门与其他部门的关系
应在明确土地所有权和使用权以及他项权利划分的基础上，理顺各部门间的关系，明确与土地资源管理相关的部门对土地管理的权限和职能，并以法律或制度的形式确定下来。从实践看，解决土地管理部门与城市管理部门的矛盾，关键在于两者职能的划分，包括土地与城市、农业、林业等部门，以及一些综合部门。
三、土地的管理、监督、经营一定要相分离
土地管理、监督与经营的宗旨是土地资源的合理利用，使土地资源为社会发展提供有力的保障。但三者的具体目标是不同的，土地管理的目标是政府以行政手段确保土地利用的公共目标得以实现；土地经营是以利益最大化为最终目标；土地监督的目标是土地管理及土地经营合法化的实现。如果由一个部门或一个机构同时行使这三个职能，必然发生共谋和作弊行为。必须在法律规定的职能框架下，按照确定的分工进行严格的划分。
要改变土地管理部门既是“裁判员”又是“运动员”的现象，应在加强地方政府土地管理职能的基础上，将土地管理部门的土地经营行为彻底剥离出来，使土地市场经营与土地管理分离开来。土地管理部门不能直接参与土地市场的运行，应该为土地市场运行提供优质的服务和良好的环境，提供市场需要的信息服务，防止市场的恶性竞争。强化对土地执法行为的监督。各级土地管理部门按法律赋予的职责承担行政管理职能。国土资源部负责对省级土地管理部门进行监督，依此类推，进行监督，应尽快发挥土地督察专员的作用，而不能流于形式。
改革过去由部门立法的做法。土地管理各项法律法规的起草和制定要从过去的以部门为主转变为由人大召集有关各方参加的专门小组进行，法律草案完成后，应召集有关方面的专家，如经济、社会、文化甚至民族民俗方面的专家，进行认真、充分、反复论证，并应广泛征求不同部门、不同级地方政府、不同阶层的群众代表的意见后，再由全国人大会议审议通过。当然这个法律要考虑到各方面群众的利益，克服部门利益的诉求。要继续加强对土地管理部门执法的监督工作，在完善法律法规建设的基础上，仍需要进一步加大依法监督的力度。
在社会主义市场经济体制下，土地作为生产要素，应与其他生产要素一样，能够进人市场进行流通，通过价格杠杆和竞争机制把土地资源配给效益较好的土地使用者，通过市场机制的作用达到优化的目的。鼓励土地使用权的流转，加大通过市场方式促进土地流转的力度。
四、要尽快制定节约和集约土地标准，积极开展土地整理
发展是硬道理，发展是第一要务，发展就会占用宝贵的土地、耕地。解决土地供求矛盾，必须着重在提高现有土地利用率上下功夫。一要严格控制建设用地增量，积极盘活存量，特别是城市里的闲置土地的存量使用。新上建设项目一定要坚持利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地、林地、草地和湿地。二要制定新的用地定额标准，工商业项目用地一定要强制性规定用地投资强度、开发进度和效益指标。三要引导企业提高土地利用率，对企业利用现有土地增加投资、扩大生产规模，在有关政策上给予节约集约用地的优惠和实惠。鼓励建设多层厂房、标准厂房，提高土地容积率、产出率。四要研究设计不同类型区域、城市和农村土地集约利用的标准，提出具体对策和措施。五要按照“18亿亩耕地不能减少是一条红线”的要求，建设用地要做到占补平衡，占一亩补一亩，先补后占，就必须积极开展土地整理和后备土地资源的有效开发。特别要注意充分挖掘已利用土地和废弃土地的整理、复垦。还要坚持开展“田、水、路、林、村”综合整理和老工矿生态建设中塌陷、挖损、压占的废弃土地的整治和复垦。以此增加建设用地和耕地的供应潜力，达到保护资源、保障发展的又好又快的目的。 |
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