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中国台湾省土地征用的经验及其启示
上海厂房网 2008年01月07日15:09 国土资源情报
根据人均年生产总值计算,2005 年中国台湾省已达15676 美元,早已跨人中等发达地区行列。如果根据国际货币基金组织(IMF )的数据,按购买力平价( PPP )计,2005 年台湾人均达27721 美元,世界排名第24 ,应属发达地区了。2005 年台湾仅有5 . 9 %的劳动力从事农业,可见台湾具有较高的城市化和工业化水平。台湾与大陆有相同的文化传统、相似的基础家底,台湾的发展历程对大陆非常有借鉴意义,我们应该下大力气研究台湾经验,分享台湾经验。
 
台湾土地征用有多种目的,其中为实现耕者有其田的土地改革目标,征收地主土地发放于佃农、雇农的,因其与工业化、城市化无关,不在本文讨论范围之内。

一、土地征收的条件

公共利益原则是世界主要国家和地区土地征用制度的基本要件之一,即只有在出于公共利益的情况下,国家(政府)才有可能发动土地征用权。各国和地区定义公共利益的方法大约有两种:一是列举式,二是概括式。台湾是典型的列举式,台湾《土地法》第208条规定,所谓公共事业包括:国防设备,交通事业,公用事业,水利事业,公共卫生,政府机关、地方自治机关及其他公共建筑,教育学术及慈善事业,国营事业,其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。《土地法》第212条还规定了可征收区段的条件,即实施国家经济政策、新设都市地域等等。其他有关的法律还有《奖励投资条例》第42 条规定,政府规划开发的工业区可征用私人土地。可见台湾征地的条件涵盖较广,其对公共利益的列举式界定是一种非穷尽式地列举,即有保留条款或但书条款―“其他由政府兴办以公共利益为目的之事业”,这种范围可宽可窄,有一定的自由裁量权。另外,“实施国家经济政策”也没有进一步说明或规定,这也是范围很广的概念。大陆目前有很多有关公共利益界定的探讨,主张严格界定公共利益的学者不在少数。现代社会公众具有广泛的利益,公共利益的范围在不断地扩大,从台湾的经验看,还是采用弹性较大的界定为妥,或者保留目前不明确界定的状态,即所谓概括式界定。

二、土地征收的主体

土地征用权应是政府才能拥有的权力。在台湾,用地单位不得自行征收土地,必须具有充分的理由,拟订详细的计划,向代表台湾当局行使土地征用权的有关政府机关申请,由政府批准并执行,然后用地单位才能得到所需土地。政府是土地征收的主体,用地单位仅有土地征收的请求权而已。2000 年以前,台湾主管机关仅批准公法人的土地征收申请。虽然台湾《铁路法》第2 条规定的铁路包括民营铁路,同法第7 条规定修建铁路所需土地可申请征收,但实际私法人和自然人不能申请征收土地。随着基础设施采用“B0T”,方式的兴起,民间资本大量进人基础设施投资领域。2000 年2 月2 日台湾公布了《土地征收条例》,《土地法》中“其他由政府兴办以公共利益为目的之事业”,在新条例中变成了“其他依法需要征收土地之事业”。至此私法人和自然人也可以申请土地征收了。

目前在大陆土地征用过程中,政府主管部门组织用地单位与被征土地人双方协商确定补偿金额,政府主管部门的组织实际上只是一种召集行为,用地单位往往像是土地征收的主体,因为赔偿的谈判、确认乃至支付都是由用地单位来完成的。当用地单位与被征土地人发生纠纷时,政府扮演的角色却是“调解人”或“仲裁人”。并且当在征地过程中发生损害而用地单位又无力赔偿时,政府并不负直接责任。实际上土地征收的主体只能是政府,只有政府才拥有超越其他所有权的征用权。政府可以委托代理人(即用地单位)执行土地征收,委托代理所产生的权利和义务归委托人,由于代理人的过错所造成的损害,委托人负连带责任,即政府至少负连带责任。也就是用地单位过错造成被征土地人损失的,用地单位无力赔偿时,政府就必须赔偿,因而迫使政府追究其失职官员的责任,只有这样才能减少官员们的官僚主义,使那些无资格、无能力的单位无法得到征地许可,保证被征地农民的利益。这是我们强调征地主体为政府的意义所在。

三、 征收程序

在台湾用地单位计划兴办事业时,首先是举办公听会,让被征收人知道到底是哪个机关需要这块土地兴办什么样的事业,被征收人对土地利用规划和取得方式可以发表意见。然后用地单位将事业计划报请事业主管机关批准。接下来是与土地所有权人协议购买,协议购买为法定先行程序,所有权人拒绝协议或双方未能达成协议的,用地单位才能申请征收。为制定征收计划和补偿计划,用地单位可申请地方政府配合,进人拟被征收区域进行调查勘测,了解这块土地上的建筑、居住人情况等,拟被征收区域的所有权人或使用权人不得拒绝。征地申请书必须直接向台湾内政署提出,同时告知地方政府,以便地方政府早做准备。内政署接到征地申请后,将对征收计划做出审查。内政署核准申请之后,不是直接通知被征收人,而是通知土地所在地的地方政府。地方政府在接到通知之后,必须做出公告通知,并书面通知土地或土地改良物的相关权利人。公告期限为三十日。公告内容包括被征土地的补偿额,相关权利人对补偿额不服的,由地方主管机关提请地价评议委员会复议,对复议仍不服的可提起行政诉讼。补偿费用由用地单位负担,于公告期满后十五日内交地方主管机关转发,十五日内未交补偿费的,征收批准失效。征地补偿费也应于公告期满后十五日内发给被征土地的相关权利人。征地补偿款发给后,被征土地相关权利人的权利终止,用地单位方可进人被征土地内工作。但国防、交通、水利、公共卫生或环境保护事业,因公共安全急需先行使用的,不在此限。

台湾规定协议购买为申请征收的法定先行程序,其本意是减少动用土地征收权,即减少对私权的干预,同时也可以减少行政成本。在实际操作中,用地单位为尽快取得土地,一般愿意以较高的价格协议购买土地,即以略高于政府规定的补偿标准购买。用地单位协议购买不成仍可申请征收,所以不可能出高价,而土地所有权人则没有退路,协议不成仍将被征收,所以也难于要价太高,因此这种协议购买的成功率较高,有效地减少了土地征收权的动用。另一种情况是用地单位利用土地所有权人不了解补偿规定,压低协议购买价格,知道真相的达成协议的土地所有权人肯定会有不满。如苗栗县某工业用地的开发,先前协议购买额低于后来征收补偿额较多,结果引发原达成协议的土地所有权人的抗争,阻挠该工业用地的开发,结果欲速不达。

台湾的征地程序相对比较透明,被征土地的每个相关权利人清楚自己应得的补偿额,并通过地方主管机关直接发放补偿款给相关权利人,减少了征地补偿费被挤占挪用的可能。大陆农村实行家庭土地承包经营制已多年,村集体的经济职能早已弱化,所以土地补偿款应大部分归农民个人所有,只留小部分作为村公共事业之需。现村集体常随意提留土地补偿款,严重侵占农民利益。为避免层层截流,应将土地补偿款直接发放到农民手中。台湾法律规定征地补偿款发给后,被征土地相关权利人的权利才终止。大陆相关法律中,关于被征土地相关权利人的权利何时终止规定不明,常常发生农民土地被占用多时,却迟迟拿不到征地补偿款的现象。今后修订法律应明确此点,并应像台湾那样明确征地补偿款到位时间,越期则征收批准失效,赔偿由此给土地权利人所造成的损失。

四、征地补偿征

地补偿是土地征用的核心,它关系被征地各权益相关人的利益,也关系土地征用能否顺利进行,更关系社会的稳定和谐。各国或地区的征地补偿内容各不相同,大致可分为完全补偿和不完全补偿,所谓完全补偿是补偿包括一切附带损失、一切经济L 和非经济上的损失。不完全补偿则只补偿被征用财产的价值,既可以量化的具有客观价值而又能举证的具体损失。台湾的征地补偿属于不完全补偿,补偿的项目有:地价补偿;建筑改良物和农作改良物的补偿;相邻土地受到损失的补偿;因征收而导致营业损失的补偿;搬迁费补偿;并对被征地人免征土地增值税。其他根据公平合理原则,只要能证明由征地引起、损失具体确凿的就可要求赔偿。如台北市民某君原计划建筑房屋,已花费数万元设计出图纸,由于土地被征收不能如愿,但其数万元的设计费支出得到赔偿。

以前,台湾不同征收目的的土地征用由不同的法律规范,而不同的法律征收补偿的规定也不同,这就造成了多种地价补偿标准。实际征地中得到低补偿标准的人自然觉得不公平,难免会起来抗争,结果造成征地工作拖延,影响公共事业建设,甚至迫使公共事业半途而废,使整个社会效率降低。如高速公路林口段因征收补偿的纠纷持续了一年多,致使工程建设无法顺利进行。又如政府计划开发林口特区时,由于地价补偿的争端,最后政府不得已宣布放弃原定开发计划。2000 年台湾公布的《土地征收条例》统一了地价补偿标准。该条例第30 条规定:按照征收当期的公告地价现值补偿地价。公告地价现值由地价评议委员会(也叫标准地价评议委员会)提出,并于7 日内报上级地政主管机关核备(实际上是上级地政主管机关要把关)。虽然政府有多达26 条的《地价调查估计规则》来保证公告地价与实际市价相符,但实际上公告地价现值与市价相差甚远,是市价的五成、四成,有的甚至是三成。原因大概有两个:一是地价评议委员会并不是由估价专业人士组成,原来12 个委员中只有一个对地价有专门知识,其他大部分为政府官员或准官方的公会代表,2004年3月26日修正为17个委员,对地价有专门知识的也只两人;二是税收原因,台湾土地所有者要缴纳地价税和土地增值税,征税以公告地价和公告地价现值为参考依据,公告地价和公告地价现值越高所纳的税就越多,考虑民众的承受能力,公告地价和公告地价现值往往被人为压低。以公告地价现值作为被征地人的地价补偿自然偏低,所以要在公告地价现值的基础上加成补偿,加成补偿的成数由地价评议委员会评定。

以加成的公告地价现值作为地价补偿的利弊:公告地价现值是土地性质相似的某一区段的平均地价,它是个评估价,该评估价与市价相差较大,通过加成接近市价。整个区段都以统一的标准来补偿地价,这样操作起来自然方便,但失之笼统,目前台湾的改革方向是以宗地地价取代区段地价。每年1月1日公布公告地价现值时,同时公布加成的成数。这一年都按该标准来补偿地价。公共事业的投资往往使当地的地价升值,年初定下的标准可以避免这部分升值流人个人口袋。但如果这一年地价自然上涨较多时,年初定下的标准与年末的市价差距就大了,此时难免会引起被征地人的不满,但要分清是地价自然上涨还是公共事业投资引起的上涨却是不易。

大陆目前有关征地制度的改革正引起各方的热烈讨论,改革思路多种多样,其中有“征用征购双轨并行”的思路。其实质是根据不同的征地目的实行不同的补偿标准,这与2000 年前台湾的征地补偿方式相近,从台湾的经验看,这种补偿方式容易引起混乱,“征用”与“征购”的界限实际也难于划清,最终还得由官员的“自由裁量权”决定,这必然给予官员们上下其手的机会,自然容易引发失地农民的抗争。不平等的补偿方式实际上把多数人的福利建筑在少数人的牺牲之上,显然有失公平。政府为社会公共利益而实施的征地行为,使得一部分人或个别人作出了特别的牺牲,这种牺牲应由社会全体来作出补偿。随着经济的发展和人民财产权利意识的增强,这种观念日渐被广泛接纳。双重补偿标准的“征用征购双轨制”将难于在现实中顺利推行。

大陆也有不少学者主张以土地市场价补偿农民,这应该是努力的方向,但目前实施的条件远未成熟。大陆并没有土地所有权的交易市场,自然也没有土地交易的记录。建立成熟的土地市场,我们需要做的工作很多,不仅要改革现有土地制度,还要培育完善的土地交易市场,建立完整的土地交易档案。由于土地的有限性和不可再生性使得土地市场极易被操控,完善的土地交易市场绝非一时半会儿就能建立起来。没有完善可靠的土地市场,以土地市价补偿农民就不可能达到预期的效果。台湾的征地补偿至今没有用土地市价,很大的原因在于土地市价起伏大,容易被操控。

五、补偿方式

台湾的土地补偿方式通常以现金一次发给为原则,在条件允许和权利人要求的情况下可发给抵价地。早期由于资金紧张,发补偿款时搭发土地债券,由于土地债券没有现金好,被征地权利人不愿接受土地债券,为避免百姓抗争,现在几乎没有搭发土地债券。大陆提高征地补偿款势在必行,资金不足将频频出现,土地债券应是较好的解决办法。为避免台湾土地债券的失败,应提高土地债券收益,并免其利息税,还要保证国有商业银行以面值收购,以解其后顾之忧。只要土地债券收益够高,就能使土地债券以略高于其面值在民间流通,从而利用民间闲散资金。此时土地债券必受被征地权利人的欢迎。

六、一并征收与附带征收

台湾《土地征收条例》第8 条规定:土地被征收后剩下的残余部分,如果其面积太小或形状不整不便使用时,所有权人可以要求政府一并征收。台湾《土地法》第216 条规定:征收的土地,因其使用影响相邻土地,使相邻土地的效能降低时,该相邻土地所有权人可要求相应的赔偿。但台湾法律没有规定:征收的土地,因其使用影响相邻土地,使相邻土地的效能大增,用地单位可征收相邻土地,即附带征收。这对用地单位显然不公平,其带来的负外部影响要承担,而正外部影响却不能享有。大陆有关土地征用的政策中,没有附带征收的内容,为避免国有利益的流失,今后立法时应考虑附带征收的内容。
稿源:国土资源情报
编辑:厂房招商网
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