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土地储备制度:变革中前行
上海厂房网 2008年02月19日13:55 中国国土资源报
引言

土地储备制度经过十几年的发展,其主流工作的内容已基本稳定,普遍认同的概念为:土地储备制度是指市、县政府或国土资源部门委托土地储备机构,依据土地利用总体规划、城市总体规划和土地利用年度计划,将按照法定程序收回、收购、优先购买或征收的土地纳入政府储备,对储备土地进行必要的基础设施建设及管理,以备政府供应土地,调控市场的一种制度安排。

土地储备制度的建立,使市、县政府供地和管地方式发生了重大变革。从过去多个部门供应“生地”和协议出让为主,改变为集中统一供应“净地”(即产权清晰、配套完善、土地平整的土地)和招标拍卖挂牌出让为主。同时也改变了房地产用地开发模式,从房地产开发企业既做土地开发,也做房屋建设改变为政府做地,企业做房。同时,政府在运行土地储备制度的过程中,收购、收回土地使用权、实施土地前期开发、进行融资活动,因而对土地、房地产和金融市场的发展产生了深刻影响,引起了社会的普遍关注。

实践证明,土地储备制度作为调控土地和房地产市场不可或缺的重要制度,其改革方向的正确性是不容质疑的,只能在深化相关制度改革中进一步兴利除弊。既不能扩大土地储备的功能,也不能将相关制度改革滞后出现的问题归咎于土地储备制度。

为什么要建立土地储备制度

建立土地储备制度,是市、县政府为促进城市土地集约利用而进行的积极探索。党的十四届五中全会提出具有全局意义的两个根本转变后,各级政府和土地管理部门积极转变用地观念,加大了对各类存量土地挖潜的力度。在农村,治理“空心村”,探索利用农村存量土地的新路子。在城市,改造旧城、处置国企土地资产、消化闲置土地,探索利用城市存量土地的新路子,在这一过程中,土地储备制度应运而生。

建立土地储备制度,是市、县政府在经历了土地市场跌宕起伏后,顺应土地制度和市场基本规律,政府和市场有效结合,配置土地资源的制度创新。各级政府驾驭市场经济的经验是逐步积累的。在土地市场早期发展过程中,由于经验不足和制度上的漏洞,出现了如前所述的总量失控、资产流失等问题。最为突出的是因总量失控,形成了大量闲置土地。1997年,党中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发 [1997]11号)(以下简称中央11号文件)部署开展建设用地大清查,共查出174万亩的闲置土地。为解决上述问题,加强土地市场调控,一些市、县政府开始探索建立土地储备制度。

建立土地储备制度,是市、县政府适应法律政策要求,控制新增建设用地总量,寻求建设用地空间的理性选择。中央11号文件和新《土地管理法》加强了对新增建设用地的总量控制,促进了我国土地利用和管理方式的转变。中央11号文件要求,冻结非农建设占用耕地一年,经国务院批准,又延续到1998年底。1999年,新《土地管理法》实施,一方面,严格控制新增建设用地总量,实施用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央地方三七分成的措施,使新增建设用地的数量大为减少,占用耕地的成本大幅提高。另一方面,将利用存量土地的权利和收益交给地方。市、县政府为解决冻结期间建设用地需求,降低用地成本、提高土地收益,加大了存量土地的利用和管理力度。由于利用存量土地涉及到众多土地使用人重大利益调整,很多现实问题(安置补偿、债权债务清理、土地收益分配等)需要解决,土地储备制度满足了这些条件,所以得到了普遍认同。

建立土地储备制度,是市、县政府变现土地资产,破解国有企业改革难题的重要手段。上个世纪90年代中后期,国有企业改革最大的问题是“钱从哪里来,人到哪里去”。尽管困难和破产企业拥有大量土地资产,但由于当时土地市场和房地产市场不景气,土地自发交易又有不少管理上的教训,土地如何变现?困难和破产企业的资金需求如何解决?成为地方政府推进国有企业改革的难题。在财政“分灶吃饭”,大多数市、县财政紧张,政府不能向银行贷款,商业银行一般又不给这些企业贷款的情况下,通过收购企业土地,再以土地作为抵押物向银行贷款,成为变现土地资产、解决企业资金困难的最有效手段,这是市、县政府成立土地储备机构的一个重要动机。

建立土地储备制度,是市、县政府推行招标拍卖挂牌出让等市场方式配置土地的现实需要。国土资源部成立以来,按照中央的要求,加大了招标拍卖挂牌出让土地的力度。市、县政府和土地管理部门,落实建立公开、公平、公正的土地市场,从源头上防止土地出让领域的腐败行为的要求,积极推行招标拍卖挂牌方式出让土地制度。招标拍卖挂牌出让土地的先决条件是政府手中要有土地,土地出让要集中统一,多年来由于这两个条件不具备,推行招标拍卖挂牌出让受到了极大限制。土地储备制度的出现,为实施招标拍卖挂牌出让土地提供了条件,成为市、县政府建立这一制度的推动力。

建立土地储备制度,是市、县政府实现城市建设经济效益和社会效益最大化的内在要求。土地既是城市发展最大的资源,也是最大的资本。在我国特殊的土地国情下,靠牺牲耕地资源,通过增量的投入取得城市建设资金难度日益增加,城市发展只有靠对存量土地的再投资和再循环利用的道路才能持续。我国城市存量土地蕴涵的巨大资金,土地制度安排为城市政府挖掘这一宝藏提供了可能,当这两点被市、县政府认识之后,增加了建立土地储备制度的积极性。

正是在以上背景下,市、县政府借鉴其他国家和地区的经验,建立了土地储备制度。

1996年,我国第一家土地储备机构上海市土地发展中心正式成立。1997年,杭州、青岛等地相继建立土地储备制度,1999年我部向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备的经验。2000年,我部组织对土地储备制度进行了深入的调查研究,并在代国务院起草的《关于加强国有土地资产管理的通知》中明确了相关政策。

2001年,国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》(国务院15号文件),根据土地管理的新形势,将土地储备制度定位于调控市场,明确要求“为增强政府对土地市场的调控能力,有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地,金融机构要依法提供信贷支持”。15号文件下发以后,各地土地储备制度获得了长足发展。截至2007年底,全国已有2000多个市、县相继建立了土地储备制度。

土地储备是怎样运作的

各地土地储备管理模式主要分为三种。一是市政府设立土地储备委员会(土地资产管理委员会、土地管理工作小组)负责批准和协调土地储备的重大事项,委员会一般设有办公室,由国土资源部门负责,土地储备机构负责储备土地具体工作的实施。二是国土资源管理部门负责土地储备管理工作,土地储备机构负责具体实施工作。三是土地储备机构独立管理,储备土地供应由国土资源部门实施。

前两种模式是当前的主流模式。土地储备机构主要归口国土资源部门管理,也有市、县政府直接管理的。土地储备机构绝大多数以事业单位为主,个别城市有实行公司化管理的,如地产集团。土地储备机构的业务范围以储备土地为主,部分有与土地有形市场、土地整理等土地业务结合的,地产集团则兼营房地产等其他业务。储备土地的范围,在中小城市主要是一个机构负责储备全市土地。大城市和特大城市,既有区级管理机构,也有政府授权特定区域土地储备机构。实行土地分级、分区储备。

规范的土地储备制度运行主要分为以下环节:

制定土地储备计划。一般由市、县国土资源部门负责,并报同级政府或地方政府成立的土地储备委员会批准。

实施土地储备。根据土地储备计划,按照法定程序实施土地收回、收购、优先购买和土地征收,在这个环节,除收购土地的主体为土地储备机构外,收回、优先购买和土地征收主体均为政府或国土资源管理部门,土地储备机构只是接受委托开展具体事务性工作。土地征收主体是市、县政府,开展土地征收具体事务的主体由市、县政府确定,既可能是征地事务机构,也可能是土地储备等机构。当有关工作完成后,相关土地纳入政府土地储备。

组织实施土地前期开发。根据政府供应土地的需要,组织对储备土地进行必要的通水、通电、通路及土地平整等基础设施配套的前期开发,这个环节的实施主体为土地储备机构。

管护和临时利用储备土地。在储备土地供应前,由土地储备机构负责对储备土地进行管理和保护,防止他人侵占、破坏储备土地,并依法对储备土地单独或连同地上建筑物、构筑物以出租、临时改变用途等方式进行暂时利用。临时利用的收入按照规定上缴财政。

供应储备土地。储备土地供应主体是市、县国土资源管理部门,但储备土地供应的前期工作,市、县国土资源部门根据需要,将出让文件的准备、宣传、公告等事务性工作委托储备机构或土地市场交易机构(有形市场管理机构)办理。进入实质性供应阶段,则由市、县国土资源管理部门依法实施供应土地的职能。

在收购土地、前期开发等过程中,土地储备机构为开展相应工作,在财政资金不足的情况下,开展融资活动。

涉及拆迁和土地征收的,执行国家相关法律法规和政策规定;涉及城市规划的,执行建设部《关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》(建规[2002]217号)规定,主要精神为城市规划行政主管部门要对拟收购土地进行规划审查,出具拟收购土地的选址意见书,对不符合近期建设规划、控制详细规划用途的土地,不予发放选址意见书;涉及资金管理的,执行财政部和我部联合下发的《土地储备资金财务管理暂行办法》(财综 [2007]17号)规定,主要精神是土地储备资金实行专款专用、分账核算,实行预决算管理;涉及银行贷款的,执行中国人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(银发[2003]121)规定,主要精神是对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款,贷款额度不得超过收购土地评估价格的70%,贷款期限最长不得超过2年。

各地为运行土地储备制度,也相继出台了土地储备政策,主要对土地储备性质定位、权利义务以及计划、立项、范围、拆迁安置、资金管理、法律责任等方面进行了规定。2007年底,根据已掌握的情况,目前,北京、上海、重庆、内蒙古、江苏、安徽、山东、海南、宁夏9省、自治区、直辖市人民政府出台了《土地储备办法》;吉林、黑龙江、福建、广东、贵州5省以省政府文件形式下发了有关通知或意见;天津、江西、湖南、陕西、山西、浙江6个省(市)虽未出台相关办法,但在其他文件中也对土地储备做了相关规定。此外,土地储备实施主要集中在市、县两级,绝大多数城市政府都根据工作需要,出台了管理办法或实施意见。

土地储备的成效

理顺了政府供应土地的产权关系。产权明晰是市场交易的基本前提。我国城市土地已经出让或划拨给了用地者,产权归属明确。政府要重新取得土地的处置权,必须先行收回土地使用权,对地上建筑物、构筑物依法给予补偿。土地储备制度的建立,使这一正常的财产关系得以确立,体现了对土地权利人权益的尊重和保护,符合《物权法》的立法精神。

增强了政府调控土地市场的能力。政府运用土地储备手段,掌握了一定数量的实物土地,能够根据城市发展和市场需求,有计划地适时适量供应土地,有效调控土地供应总量、结构和时序。

促进了土地节约集约利用。土地储备制度的建立,使各地能够通过收购方式对城市内部的空闲土地,因企业破产、撤销、搬迁腾出的土地,旧城改造土地进行重新开发和利用。2004年调查显示,截至2003年底,土地储备机构累计盘活现有建设用地94.3万亩。

支持了国有企业改革。土地储备制度的建立,极大地推动了国有企业改革,一定程度地解决了国有企业改革中“钱从哪里来,人到哪里去”的问题。截至2004年,武汉市累计投入42亿元,腾退280余家企业单位10300亩土地,安置职工 4.5万人;青岛市通过盘活和显化改制企业的土地资产,累计解决了4万多下岗职工的安置问题。

保证了规划的实施。城市政府通过实施土地储备制度,能够有效地对城市土地利用结构、布局和功能进行调整,以实现城市经济布局和产业结构的优化,发挥城市土地的综合效益,使土地利用总体规划和城市规划得到切实落实。

增加了政府土地收益。通过运行土地储备制度,一方面,政府能够将因公共投入产生的土地增值收益收回。另一方面,政府通过对土地前期开发整理,能够增加土地的价值。如位于杭州市萧山区的浙江建材总厂,1999年浙江省有关部门要求转让或让其他单位兼并该厂,但无人问津,在省里有关部门的协调下,萧山区土地储备机构为支持国有企业改革,安置下岗和离退休职工,以3500万收购了该厂900亩土地,其中410亩为陆地面积,490亩为水面面积。收购土地后,对该地块投入近亿元,2000年11月将该地块内320亩土地拍卖,浙江万向集团以2.58亿元竞得。

促进了土地市场的发育。土地储备制度的建立,为土地招标拍卖挂牌出让提供了保障。2001年国务院15号文件下发以来,土地储备制度与招标拍卖挂牌制度呈现同步发展趋势,其内在的逻辑关系是,在没有土地储备制度以前,政府没有招标拍卖挂牌出让的标的物,只能通过协议方式、批文方式将未处理完产权关系,未进行前期开发的土地供应给用地者。有了产权清晰并根据实际情况进行过前期开发的储备土地,使推行招标拍卖挂牌出让制度有了抓手。

土地储备制度存在的问题

涉及土地储备制度的问题分为两类。一类问题是由其他制度改革滞后引起的,即使没有土地储备制度,这类问题也必然发生。这类问题最突出的是市、县政府“圈地”和追求土地收益。“圈地”问题的产生是由于现行法律法规规定的土地征收补偿标准与出让价格存在差价,地方政府通过征收土地,在获得发展空间的同时,也获得了发展资金。一些城市政府为取得两者之间的差价收益,具有大量征地供应的内在动力。追求土地收益根源有财税体制问题,也有政府土地管理多重角色的问题。地方政府既是土地市场的管理者,具有调控市场的职能,又是国有土地资产的管理者,具有保值增值土地资产的职能。以调控市场为主,还是以追求土地收益为主,取决于地方政府的决策。解决“圈地”和追求收益问题,需要进行财税体制、征地制度和土地管理制度等方面的改革。

另一类是土地储备发展过程中自身存在的问题,主要是:

土地储备资金的筹集、使用不规范。一是财政支持力度不够。土地储备资金应主要来源于财政,目前,因很多地方财政支持不够,主要依靠金融机构贷款来筹集资金,但借款自有资金又不足,不符合借款人要有稳定的自有资金的规定。二是储备土地抵押贷款不规范。按照现行的法律规定,以土地抵押贷款,贷款人应持土地登记机关核发的土地使用证,目前我国对政府所有土地,只登记造册,不发土地使用证,虽然有一些地方对土地储备机构颁发了土地使用证,但需要国家层面的政策支持。三是借土地储备机构名义融资。根据有关方面反映,土地储备机构的融资,有用于非土地储备的现象。

大城市特别是特大城市开发供应“净地”能力不足。大城市和特大城市用地量大,市场需求偏好“净地”。而要提供这种土地,由于土地储备机构人员不足、资金不够、拆迁难、征地难,开发难等原因,不仅周期较长,而且在数量上难以满足政府供应“净地”的要求。

随意扩大土地储备制度的功能。一是有的市、县储备土地范围过大,将可以由使用者进入土地有形市场公开转让的土地也纳入了储备土地范围。二是有的市、县土地储备机构不但行使为政府储备土地的职能,而且实际上行使国土资源管理部门供应土地的职能。三是有的市、县政府对土地储备机构的定位不够清晰,土地储备机构除履行储备土地的职能外,还兼营非土地储备的其他业务。四是有的市、县为解决当地国有企业改革成本的问题,抬高土地收购价格,以弥补企业改制资金的不足。

对几个重要问题解惑答疑

土地储备制度与土地供应计划的关系。有一种观点认为,土地储备制度的建立使土地供应计划难以实现,排斥了土地转让市场,切断了土地供给的其他来源,这不符合实际。按照我国土地制度安排,我国土地市场分为两个层级。

一个层级是政府供应土地市场(俗称土地一级市场),即政府依法将土地使用权出让给土地使用者。城市政府对建设用地的集中统一供应制度,既是法律法规的要求,也是政策的要求,是我国土地管理和使用制度改革以来一直坚持的原则。土地储备制度的建立,对落实集中统一供应制度起到了支持作用。

另一个层级是土地使用者之间的土地交易市场(俗称土地二级市场),法律法规允许土地使用者之间进行土地交易,土地储备制度并不排斥此类交易。但现实中,一些地方确实存在限制划拨土地自发交易的情况。究其原因:一是有法律依据。划拨土地入市需要政府批准,即使没有土地储备制度,政府为调控市场,也可以采取其他方式限制这部分土地入市的总量。二是防止土地资产流失。划拨土地包含政府权益,政府以收购方式收回土地使用权,不失为防止资产流失的有效途径。三是也有政令不够畅通的问题。由于对法律和政策规定理解不尽一致,有些地方限制划拨土地交易,没有完全执行《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)对原有划拨土地转让的规定。即“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的,应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的,应当在土地有形市场公开交易,按照市场价补缴土地出让金;低于市场价交易的,政府应当行使优先购买权”。但原划拨土地仅是土地转让市场的一部分,转让市场还包括出让土地使用权的交易。

至于土地供应计划能否完成取决于多种因素。一是国家宏观调控政策导向的影响。二是土地供应计划的科学性。三是土地供应计划与城市规划的协调。四是地方政府意志。五是土地来源与市场需求偏好。

土地储备只与土地来源和市场偏好有一定关系。从土地来源看,土地储备是政府供应土地的重要来源之一,但土地储备机构能够储备多少土地,则取决于土地储备资金实力、征地、拆迁工作的难易程度等多种因素。从市场偏好看,目前市场需求偏好于“净地”,土地储备机构是能够提供这种土地的主要机构,但能够提供这种土地的数量,依赖于土地储备机构的储备能力和开发能力。土地储备机构只能促进土地供应计划实施到位,而不能决定计划是否科学和完成。

有些市、县未能完成土地供应计划,主要原因不在于土地储备机构储备和开发土地能力不足,而在于国家政策影响、计划的科学性、地方政府意志、土地供应计划与城市规划协调性。国家政策的变化影响土地供应总量、方式、甚至形态(如先拆迁、后供应,或先供应、后拆迁等),计划不科学导致执行情况差,土地供应计划与城市规划不协调,则表现为有了土地供应计划,但没有控制性详细规划和拟供应宗地的规划设计条件,土地难以供应,计划难以实现。地方政府意志则表现为他们完全有权将不是储备的土地,或没有开发的土地推向市场,只要市场接受,计划就能完成。

土地储备制度与土地征收的关系。有一种观点认为,将征收的土地纳入储备,扩大了新增建设用地规模,只能储备存量土地,不能储备新增建设用地。研究认为,只有经过转用征收后的土地,才有可能交由土地储备机构进行前期开发。土地储备机构不能储备未经依法转用征收的土地,否则就是违法用地。新增建设用地规模能否得到有效控制,并不在于有无土地储备制度,也不在于地方政府以什么机构和什么名义报批转用征收,而在于土地利用总体规划和土地利用年度计划以及相关的土地转用征收制度能否严格执行和进一步完善。将依法转用征收的土地纳入储备,进行前期整理开发,是土地供应的重要环节,是实现市场配置土地的前提。

土地储备贷款与金融风险的关系。有一种观点认为,土地储备制度的运行存有潜在的信贷风险。这种担心不无道理,一方面,由于储备土地是房地产用地供应的主要渠道之一,与房地产市场关系密切,房地产市场的风险会引发土地储备信贷风险,而房地产市场的风险不管有无土地储备制度都是客观存在的。另一方面,由于储备贷款行为有不规范的问题,也可能引起信贷风险。所以,既要防止房地产市场整体风险对土地储备的影响,又要防止因储备土地信贷不规范带来的风险。从当前看,土地储备贷款质量一直很好,不良贷款率很低。但潜在的风险也需要引起重视。

土地储备贷款潜在风险主要表现在:一是市场风险。当土地市场和房地产市场急剧变动,土地和房地产价格下滑,市场需求萎缩时,如果金融机构有大量的土地储备贷款,则会引起贷款风险。二是估价风险。这是不动产抵押贷款通常存在的风险,即通过高估不动产价值,以实现高额贷款的目的。三是政府信用风险。土地储备贷款的还款来源主要是政府出让储备土地后,将储备土地的成本返还土地储备机构,再由土地储备机构偿还贷款。所以政府能否及时返还储备土地成本,是构成土地储备机构能否及时清偿贷款的前提。政府信用的另一风险是在储备土地抵押后,将抵押土地改变为市场价值较低的用途,致使抵押土地价值降低,如果实现抵押权,抵押物不足以弥补贷款本息。四是土地抵押权登记不规范的风险。防止金融风险,首要的是增加财政资金对土地储备的支持力度,减少土地储备贷款规模。同时,金融机构应加强对土地市场的分析,及时调整贷款政策。

土地储备制度与房价地价的关系。有一种观点认为,土地储备抬高了地价,进而抬高了房价。研究认为,房地产价格高低主要由供求关系决定,虽与土地取得成本有一定的关系,但与土地储备没有必然联系。房地产用地供求关系一方面决定于房地产市场的需求,另一方面在很大程度上决定于政府供给,供给与需求结合决定地价和房价。如前所述,市、县政府作为房地产用地的主要供应主体,是我国土地制度决定的,这与是否有土地储备制度无关。在这一制度安排下,房地产市场用地总量、结构甚至价格在很大程度上受到市、县政府偏好的影响。如果地方政府偏好房地产价格上升以取得更多的土地和税收收益时,就会减少房地产用地供应总量,在供应结构上更多地供应商品房和商业用地。如果地方政府偏好平抑房价、平抑地价,就会增加房地产用地供应,优化供应结构,更多供应经济适用房或廉租房用地。可见,房地产用地供应总量、结构、房价高低的决定是地方政府的职责,与土地储备制度并无多大关联。从各地实践看,也是如此,在普遍建立土地储备制度情况下,有增加房地产供应总量、改善供应结构的地方,也有没有完成房地产计划的地方,还有超计划供应的地方。这一问题的形成有国家调控房地产的政令是否畅通问题,有执政理念问题,也有相关制度安排问题等。

结束语

尽管土地储备工作取得了很大成绩,但仍需进一步加强土地储备制度立法研究。深入研究相关法律法规,依据土地储备制度发展的现实,提出土地储备制度的立法建议,作好土地储备制度立法工作。同时,加强基础工作。加强信息交流和统计分析,及时发现解决倾向性问题。加强对土地储备机构人员的培训,提高对相关政策法规的理解和执行能力。加大土地储备制度经验与成效的宣传力度。
稿源:中国国土资源报
编辑:厂房招商网
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