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工业用地“节”“集”文章怎么做
上海厂房网 2008年02月19日13:57 中国国土资源报
目前,我国城市的工业用地占比高达21.79%,而国外同类城市中心区的工业用地比例一般不超过城市面积的10%,工业用地过度占用、低效利用的问题突出而普遍,如不改变建设用地特别是工业用地的配置与利用方式,将直接影响我国新型工业化实现转型的预期目标。为此,探索工业用地节约集约利用模式与对策,不仅对于形成资源节约型、环境友好型的工业产业体系具有促进作用,而且对促进新型工业化发展模式的形成具有重要意义。

我国工业用地节约集约利用特征与主要原则

我国工业用地节约集约利用具有典型性、地域性、综合性的特征。典型性表现为,不同行业类型或同一行业类型中技术水平不同,工业用地的集约利用程度不同;地域性表现为,处于工业化不同阶段的区域,由于工业化发展政策的差异性以及产业集群和布局的差异性,其工业用地集约利用的表现层次不同;综合性表现为,工业用地节约集约利用是物质资本、知识资本、自然资本、人力资本等要素与土地资本要素综合配置的结果。

我国工业用地节约集约利用主要依照以下原则:

规划控制原则。规划控制是各国普遍实行的主要方法,将区位理论运用到生产力布局的实践中,按照区域发展方向协调发展关系,确定国土开发整治的目标要求,分析区域产业合理布局和用地规模,设计并提出用途管制、布局调控与内涵挖潜的目标和措施。针对现有工业园区产业结构问题,加强规划引导控制,规范土地开发利用,提高节约集约利用水平,优化企业配置,提高工业容积率与集聚度,提倡企业经营方式向集约型转变,合理调整用地结构与紧凑布局,提高现有土地利用率。

市场配置原则。强化市场配置对节约集约用地的推进作用和调控能力,全面提高土地市场化程度,不断完善工业用地储备、整理、出让、流转、退出的时空序列安排,优化工业用地资源配置,从机制与内力上提高工业用地的集约度。

完善地价与土地财税管理体系,充分发挥土地经济对集约用地的杠杆作用,将工业用地利用的外部性成本纳入工业用地价格体系,提高市场配置与调节能力,随着新型工业化的快速发展,信息资本、技术资本、资金资本等将替代自然资本成为产业资本构成的主要部分。而通过培育土地要素市场尤其是工业用地市场,就可以将工业用地配置到信息资本、技术资本、资金资本构成比例更高、产出效益更高的行业,从而有效地推进产业资本尤其是工业生产资本构成的高级化,不断推进新型工业化的发展,实现土地市场乃至经济社会的可持续发展,促进节约集约用地。

制度激励与监管原则。根据工业项目的行业特性,在知识、技术与资金投入、产业生产条件与环保等方面建立激励与管惩相结合的制度,设置用地准入与退出门槛。建立严格的用地备案制度与动态监控体系,强化土地节约集约利用监控与对土地闲置浪费、低效利用的执法监察。

工业用地节约集约利用经验借鉴

《国务院关于促进节约集约用地的通知》颁布,使用工业用地节约集约利用的话题再次提上日程。贯彻落实《通知》精神,需要根据我国工业用地节约集约利用的特征与原则,借鉴国内外经验,探索工业用地节约集约利用的思路及其实现途径。

科学的土地利用规划及土地利用计划是实施园区或产业带土地资源可持续利用管理的前提和基础。

由于产业园区本身是大量产业的聚集地,除了园区各企业的用地需求以外,还有相应的基础设施及其配套设备对土地的需求。随着园区内企业的发展,必然涉及规模扩大的问题,如果不预先规划好土地资源的分配情况,不按照计划供地,就可能出现部分入园企业因土地资源紧缺而被限制发展的情况。

例如我国台湾新竹科学园、新加坡开发区、日本筑波科学城、韩国大德科学城都制定了完备的土地利用规划,制定了不同时期的开发战略。新竹科学园注重土地利用规划的多层次性和综合性,筑波科学城和大德科学城都编制了详尽而严谨的规划,各自的侧重点不同。

建立有效的园区土地利用管理机制是推进土地开发利用的必要保障。

早期的园区土地开发因为资金不足,主要依赖政府投资和政府的信誉度来进行,新竹科学园、筑波科学城、大德科学城都是政府主导下的产物;企业主导型的园区是对市场经济的回应,这种模式对于提高土地利用效率以及土地收益起着相当大的作用,这可以从新加坡工业园区土地利用的公司专业化运作看出。但是仅仅由政府主导或者仅仅由企业主导都存在一定的弊病,比如政府主导开发效率低而且容易出现财政不明的情况,而企业主导往往会因为没有行政权力而导致开发成本过高,因而许多园区都采用了政企分开模式,即成立园区管委会和园区开发公司两种机构,各自行使相应的职能,这种模式为目前的园区开发所推崇。

国家强化对各级地方政府土地利用的宏观调控与统筹安排。

产业园区作为20世纪末区位理论在实践中的重要创造和发展,将产业分布优化与产业积聚效应相结合,形成具有区域竞争力的产业群落。纵观所有成功的产业园区,都须具备优越的地理位置、人才聚集优势和经济基础等条件。

各地产业园区数量过多,小而全、缺乏规模效应和区域经济发展的拉动作用,有的园区因没有好的项目而闲置土地,还有的园区有项目却因用地紧张而无法入园。国家强化对各级地方政府土地利用的宏观调控与统筹安排,从区域土地资源可持续利用的角度出发,科学调整开发区土地利用布局,设置开办园区的“门槛”。

注重通过多元化土地经济手段,调控土地资源利用方向。

通过土地市场机制促进工业用地利用效率的提高,并且引导工业产业升级与技术改造,实现工业用地的合理布局与高效利用。

为了克服因过于依赖市场调节所导致的市场失灵,政府十分重视依据长期的工业发展战略以及工业用地的需求特征,编制相应的用地供应计划,从而更好地引导工业用地市场发展。

在土地经济杠杆方面,主要是不断完善土地税收体系,对粗放利用的土地施以重税,对集约利用的土地予以减税激励,从而促进节约集约利用土地。

政府还注重通过投资引导促进工业向园区集中。例如,美国政府一般不直接资助高科技园区的开发,由州和地方政府帮助园区提供部分公共服务设施,园区的基础设施、公共服务设施建设由园区、地方政府及企业自身来共同承担负责,从而有效提高园区投资环境对于工业企业的吸引力。园区管理局通过掌握土地经济杠杆可以获得对区域产业布局的主动权,保证单位土地的高投入高产值。

这些土地经济手段有力地调节了土地资源的利用方向,达到了优化土地资源配置的目的,这也是当前我国土地政策创新可以借鉴的地方。

节约集约贯穿工业用地利用各环节

选址环节:可通过合理、科学选址,协调工业发展与农业生产发展及生态环境保护的矛盾。在规划工业项目区时注重开发利用城区周边闲置的山坡荒地,并通过采取分期用地、统一开发模式,提高投资效率,减少工业发展对耕地资源的占用。

项目布局环节:大中型工业项目可依据产业特性布局生产车间或用地,能集中布局的尽量采取园区集中模式,结合园区产业衔接特点采取循环经济模式布局,提高工业用地效率。中小企业则是采取标准厂房租售方式,以适应中小企业生产方式相对灵活的特点。

在不同行政区域之间,可采取“飞地工业”模式,实行园区共享,避免各自开发恶性竞争。所谓“飞地工业”模式,就比如甲地建了集中的工业区,乙地未必要独自建设工业区,企业可集中布局于甲地,所创造的产值、税收纳入乙地国民经济核算体系。

用地整理环节:当无法避免需要占用优质农地作为工业用地时,可采取耕作层剥离模式,以客土搬家来保持农地的可耕性。

供地管理环节:通过土地供应制度和价格杠杆的作用促进工业用地节约集约利用,依据国家或相关部门的产业政策,设计不同类型产业用地及区域产业发展目标,设置准入和退出门槛;老工业区可采取“腾笼换鸟”模式,引进科技含量高、土地占用少、能源效率高、污染排放少的行业或企业进行用地置换;对于低效或未利用土地,则可以回购或收回,重新配置资源促进其开发利用。

技改环节:可利用企业自主创新能力的增强,通过技术资本、信息资本、资金资本的注入与替代,进行“零地增技改”提高节约集约用地水平。
稿源:中国国土资源报
编辑:厂房招商网
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