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土地储备领域不会是一片净土
cf.zhaoshang-sh.com 2009年10月10日16:48 中华工商时报

    土地储备制度助长了政府强买强占土地的事实,造成了严重的社会不稳定不公平,也是土地领域腐败丛生(包括价格不公开不公平、交易不公开、拆迁补偿不到位、克扣土地款、中饱私囊以及违法占地等)的一个枢纽与交通一样,房地产一直是腐败的高发领域,其中尤以土地为最。但处于灯下黑的土地储备领域,好像很少听到腐败案发。是这个领域太干净了,没有腐败的土壤,还是腐败公行,没人监管?

    这一点,连作为主管部门的国土资源部也不甚了了。为此,该部下发了一份《关于开展土地储备制度建设和运行情况调查的紧急通知》,其中,第一次要求地方政府和主管部门对土地储备制度的“防范腐败机制”以及实施情况进行检查,并向国土资源部一并汇报。

    在这个通知下发之前,我们并不知道,土地储备部门有无防范腐败的机制,从通知的行文来理解,这个通知有问计于地方的含义。也许在集中了各地的防范腐败机制之后,国土部会制订一个全国性的土地储备防腐败机制。

    通知下发后,已经有地方感到紧张,紧张的原因倒不是怕自己的腐败问题露馅,而是“时间太紧”,更关键的是,以前并“没有成文的总结”,要在一个月的时间里总结出防腐败机制还真不容易。这有点儿歪打正着的意思。本来,也许根本没有防腐败机制,或者即使有也形同虚设,压根儿就不在地方主管部门的管理视野之内,这下不仅要建立起防腐败机制,而且还要总结出实施情况来。当然,写总结并不难,难的是如何真正建立起相应的制度,并将之落到实处。

    其实,不管有无防腐反腐机制,土地储备领域不可能是一片净土。有腐败并不奇怪,没有腐败才是怪事。我这样说也许武断,但离事实不远。

    土地储备制度,说到底就是政府拿钱买地,将生地开发成熟地,再卖地的一个过程。如果是农地,先要征用,改土地集体所有为国家所有,才能用于开发。本来征用者应该跟农民及其集体商量征用,但因为征用者往往是上一级城市政府,因此,征用农地实际成了上级政府向下级政府直接买地,谁还敢不给?这就剥夺了农民土地的集体所有权,农民集体所有的土地,成了两级政府作交易的筹码。很多地方,干脆由县政府或市政府直接宣布全县或全市土地全部划归市区。农民的土地就这样被拿走,成了政府储备的土地,农民什么时候拿到“卖地”的钱,一要看政府什么时候卖出去,很多时候农民就只能眼看着耕地闲置抛茺,既拿不到钱,也种不上庄稼。很多时候,政府卖了地,农民也很少或几乎没有得到补偿。而城市土地,作为国有土地,更是政府想要就得要,谁也不能说不字。可以说土地储备制度助长了政府强买强占土地的事实,造成了严重的社会不稳定不公平,也是土地领域腐败丛生(包括价格不公开不公平、交易不公开、拆迁补偿不到位、克扣土地款、中饱私囊以及违法占地等)的一个枢纽。

    政府买地的钱一是自筹资金,这部分比例很小,一般地方政府也不会傻到掏自己的钱去搞土地储备开发的。二是银行贷款,这是主要的资金来源,对银行来说,土地储备是一本万利的好事,何况借钱的又是政府,虽然有些地方政府财政实际已经破产,银行还是乐于贷款给土地储备中心。尽管银行没有任何信贷风险,但这笔钱到了土地中心,恐怕就没人再监管它了,其中的挤占挪用在所难免。也许只有政府某个部门,某位领导清楚这笔钱在哪里,在干什么。因此,很多时候很多地方,土地储备中心实际没钱支付买地的钱,也没钱去搞一级开发。这个时候,就只好请开发商帮忙了。因此,很多时候,真正用于土地储备开发的钱是开发商掏腰包。

    我就见到过一些地方政府因为财政困难,向开发商借钱,而以某块土地的开发权作为回报,这时,政府储地实际就是为这个开发商储地。甚至有的地方,因为急需要钱,只要开发商先给一部分钱,政府就不惜作假把地卖给开发商。当然,也有某位开发商看中了某块土地,主动向政府请缨要求开发的。

    政府把这块地给了这家开发商,这家开发商做完收购,再做一级开发,做完一级开发,走个形式,再拿回去做二级开发。为什么会出现这种情况,根本原因在于,一是,因为政府与开发商有约在先,所谓土地储备,一开始就成了幌子。二是,本来不是幌子的,但因为政府拿了开发商的钱,或者开发商付出了很多,但政府没有办法补偿他,就只好把这块地给他,让他做二级开发。其中少不了技巧和润滑剂。

    这个过程,暴露出土地储备中的一些制度缺陷,正是这些制度缺陷,成了腐败的温床。

    比如,政府收购应该遵循怎样的程序?政府收购价如何合理确定?政府收购价与出让价如何平衡(如出让价通过招拍挂确定,收购价是否也需引入竞争机制?政府是否也应限制暴利?)?土地储备资金如何监管?土地一级开发如何公开公平进行?一级开发与二级开发如何区分?熟地标准是否应该严格统一?招拍挂如何避免走过场?等等。这些问题不解决,恐怕很难杜绝土地储备开发领域的腐败继续在地下滋生和蔓延。

稿源:中华工商时报
编辑:厂房招商网
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